戶籍制度對我國城鎮化發展的影響分析

　　分割和固化了城市的公共服務和社會福利。這是戶籍制度對我國城鎮化發展形成制約影響的首要因素。戶籍制度拉大了城市外來人口和戶籍人口在社會保障、就業、教育等基本公共服務上的差距，使得城市戶籍人口逐漸成為享受這些公共服務的既得利益者。當在原有公共服務沒有大的提高的前提下，如果進行戶籍改革來增加對外來人口公共服務供給的話，就必然會受到原來戶籍人口的強烈反對。因為，通過戶籍改革實際上就是增加了財政收入對新增人口的支出，等于分攤了原來戶籍人口的公共福利支出，自然也就會遭到原有戶籍人口的反對，這就在很大程度上分割和固化了城市的公共服務和社會福利。由于戶籍制度所附加的公共服務和社會福利等利益的分離，使得城市戶籍人口顯然會比城市外來人口有著更強的優越感，這就會人為地造成城市戶籍人口與外來人口的對立，形成不利于農業轉移人口市民化的社會環境，進而影響和制約我國城鎮化發展的進程。

　　降低了城市外來人口的預期收入和實際收入。在戶籍制度的基礎上，為了減輕城市的公共財政支出，保障城市本地人口的就業，許多地方城市都紛紛出臺了限制外來人口的就業種類、就業崗位等方面的政策法規，各個企業也紛紛制定了針對城市外來人口的具有歧視性的雇傭條件和福利待遇的就業政策。這些法規政策形成了帶有歧視性的就業局面，并造成了勞動力市場的分割，使得城鎮職工和城市外來人口在工資收入上亦呈現出明顯的二元特征。這種捆綁在戶籍制度上的就業政策，降低了城市外來人口的預期收入和實際收入，也直接影響到人口城鎮化質量和水平的提高，不利于我國城鎮化的發展。

　　弱化了城市外來人口的城市認同感。城鎮化發展的前提條件是城市外來人口有融入到城市的意愿，有希望轉為城市市民的迫切要求。如果外來農業轉移人口在主觀上不愿意成為市民，那么他們就不會最終選擇城市作為其居住地，在城市打工或工作只是他們短期的權宜之計。由于戶籍制度所造成的城市外來人口身份的天然差別、就業的明顯不公平、教育水平的極大差距，會讓他們在心理上極大地弱化對城市的認同感，從而降低他們對融入城市的意愿，進而影響到我國城鎮化發展的進程。

　　積極穩妥推進戶籍制度改革的政策措施

　　戶籍制度改革的關鍵是戶籍內含各種權利和福利制度的綜合配套改革，戶籍制度只是“標”，而其內含各種權利和福利制度的改革則是“本”。必須積極穩妥地推進戶籍制度改革，為我國城鎮化的健康發展提供制度保障。

　　逐步放寬大中城市對農民戶口遷入的管制。從我國基本國情來看，立即放開對所有農民戶口遷入城市的限制，這在當前是不現實的，也是不可取的。逐步放寬大中城市對農民戶口遷入的管制，是積極穩妥推進戶籍制度改革的重要著力點。一是要允許具備一定條件的農民自由選擇遷入到大中城市或者小城鎮中去。當前，我國的大城市對外來人口的戶口遷移有較嚴格要求，在以后的改革中，要逐步放寬這些限制。二是要允許長期在城鎮務工就業的外來人口辦理城鎮落戶手續，讓這部分人群能夠真正融入到城市中來。三是在大城市郊區的小城鎮，可通過戶籍制度改革，允許農業轉移人口有條件、有步驟地辦理小城鎮落戶手續。

　　逐步剝離戶籍制度的福利分配功能。戶籍制度的本質和核心是其對人口的登記和管理功能。我國當前的戶籍制度，附著了很多外在福利功能，使得城市戶籍人口與外來人口存在著很大的城市公共服務和社會福利差距，這就會不斷強化這種分割和固化。這樣的制度時間執行得越長，改革就越難推動，既得的利益者必定不愿意接受這樣的改革，這樣的改革會直接削弱這部分人群已有的福利水平。因此，逐步剝離附著在戶籍制度上的福利分配功能，逐步將教育、就業、社會保障等公共服務制度框架與戶籍制度分離開來，才能有效地推動戶籍制度的改革，逐步提高我國城鎮化發展的質量和水平。

　　推動全國統一的居住證制度。我國目前不少地方已經開始在探索居住證制度，這是積極穩妥推進戶籍制度改革的必要階段。問題的關鍵在于：要積極地研究和推動全國統一的居住證制度，逐步賦予居住證辦理人員和戶籍人員同等的各項待遇和各項權利，逐步縮小城鎮戶籍人口和外來人口的福利水平差距，逐步消除各種由于戶籍制度所帶來的各種負面影響和制約因素。通過建立健全戶籍和居住證并行、補充銜接的人口管理體系，逐步建立城鄉一體、以居住地為依據的人口登記制度，最終消除城鄉分割的二元戶籍制度。此外，要積極地規定居住證轉為戶籍人口的具體年限，使得居住證和戶籍證逐步實現并軌，從而最終實現戶籍制度本來的功能。

　　（作者單位：湖南省委黨校）