國家11部委關于印發《小城鎮綜合改革試點指導意見》的通知

    各省、自治區、直轄市及計劃單列市體改委(辦)、建委(建設廳)、公安廳(局)、計委、科委、財政廳(局)、農業廳(局)、民政廳(局)、土地局、統計局：

　　為深化農村經濟改革，促進國民經濟的全面發展，根據黨的十四屆三中全會《決定》和193年中央農村工作會議精神，針對我國農村小城鎮發展的特點和現實條件，國家體改委、建設部、公安部、國家計委、國家科委、中央編制委員會辦公室、財政部、農業部、民政部、國家土地局和國家統計局，研究制定了《小城鎮綜合改革試點指導意見》(簡稱《意見》)，現將《意見》印發給你們。希望各地、的有關部門根據《意見》精神，互相配合，協同努力，結合本地區實際，因地制宜抓好小城鎮綜合改革試點工作，推進小城鎮的建設和發展。

　　國家體改委

　　建設部

　　公安部

　　國家計委

　　國家科委

　　中央編委辦公室

　　財政部

　　農業部

　　民政部

　　國家土地管理局

　　國家統計局

　　附件

小城鎮綜合改革試點指導意見

　　為貫徹落實黨的十四屆三中全會和1993年中央農村工作會議精神，根據國務院原則同意的《關于加強小城鎮建設的若干意見》(建村[1994]167號)的要求，國家體改委、建設部、公安部、國家計委、中央機構編制委員會辦公室、財政部、農業部、民政部、國家土地局、國家統計局決定，依靠地方政府和各有關部門，選擇一批小城鎮，進行綜合改革試點。

　　一、試點的目標和原則

　　在廣大農村地區積極發展小城鎮，是我國城市化道路的現實選擇，是實現國民經濟現代化的必然趨勢，也是縮小城鄉差別的重要途徑，它有利于調整農村產業結構，促進農村二、三產業發展；有利于加快農村剩余勞動力就地轉移，為發展農業適度規模經營、實現農業現代化創造條件，同時減緩“民工潮”造成的社會壓力；有利于鄉鎮工業集中連片發展，促進鄉鎮工業上規模、上水平；有利于加強農村基層政權建設和兩個文明建設。這對在農村實施《中國21世紀議程》，提高人口素質和農村居民生活質量，實現小康戰略目標和經濟、社會、生態的協調、持續發展，具有重要意義。

　　(一)小城鎮綜合改革試點的目標是，在小城鎮建立一種政府精干高效、企業制度規范、市場競爭有序、城鎮規劃科學、保障機制完善、城鄉一體化的符合社會主義市場經濟要求、適應農村經濟發展特點的新體制，促進試點鎮經濟不斷上新臺階，帶動整個地區經濟、社會、生態的協調、快速發展。

　　(二)試點工作的基本原則是：

　　1、正確處理改革與發展的關系。要緊緊圍繞經濟建設這個中心，加強物質文明建設和精神文明建設，以改革為動力，堅持小城鎮全面協調發展，推進農村工業化、城市化和現代化進程，促進一、二、三產業的互動發展，實現農村經濟和社會以及生態的全面協調發展。檢驗小城鎮綜合改革試點是否成功的重要標志是，農業基礎地位是否加強，農村經濟是否增長，農民收入是否增加。

　　2、正確處理改革政策的銜接和突破的關系。小城鎮綜合改革試點既要與現行的有關文件和法規相銜接，又要根據經濟發展的客觀要求有所突破，并在實踐中進行超前的探索。

　　3、堅持按改革的辦法促進小城鎮建設。要按照社會主義市場經濟體制的要求抓好小城鎮新體制建設，同時，要用科學的方法規劃小城鎮的基礎設施建設。防止出現“新城鎮，舊體制”的現象。

　　4、堅持一切從實際出發。要充分考慮小城鎮經濟發展水平的差異，因地制宜地制定試點方案，不搞“一刀切”。不同的小城鎮綜合改革試點的重點可以有所側重，但都要注意改革政策的綜合配套，使重點突破和整體推進相結合。

　　5、積極引導，穩步發展，注重實效。要防止不顧條件，一哄而起，借建設小城鎮之名，形成新的開發區熱。

　　二、試點內容

　　根據黨的十四屆三中全會《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》和1993年中央農村工作會議精神，結合農村小城鎮發展的特點和現實條件，以及各地經濟、社會發展和農村改革的實際情況，小城鎮綜合改革試點內容主要包括以下幾個方面：

　　1、完善小城鎮政府的經濟和社會管理職能。根據政府經濟管理體制改革的要求和中央有關機構改革的方針和原則，健全小城鎮政府職能，強化政府的服務功能。試點小城鎮要在政企分開方面取得實質性進展。試點小城鎮所在地的縣(市)政府，在符合改革方向的前提下，賦予試點小城鎮政府必要權限。在國家規定的限額內，小城鎮政府可合理確定機構設置和人員編制。

　　2、深化小城鎮建設方式改革。改革小城鎮建設中的自發、分散的建設方式，積極推行“統一規劃、合理布局、綜合開發、配套建設”的集中統一建設方式。試點小城鎮要從縣情、鎮情出發，制訂科學的總體規劃，實行統一規劃、統一征地、統一設計、統一施工、分片開發、配套建設，爭取建成一片、見效一片。對小城鎮建設用地要依法加強管理。根據小城鎮土地利用總體規劃、建設規劃和年度建設用地計劃，統一征地，按項目用地分次依法劃撥和出讓。積極發展適合農村特點的小城鎮房地產事業，對小城鎮住宅、鄉鎮企業廠房、市場設施、公用設施等進行綜合開發。

　　3、促進小城鎮建設和發展的多元化投資機制。建立政府、企業和個人共同投資的多元化投資機制。鎮政府要在發展經濟、增加財力的基礎上，加大對小城鎮公用建設事業的投資比例。通過創造良好的投資環境和制訂有吸引力的招商政策，吸引外來資金參與小城鎮的開發和建設。探索依靠進鎮農民建設新興城鎮的路子。

　　4、實行戶籍管理制度改革。按照公安部關于戶籍管理制度改革的要求進行試點，實行按居住地和就業原則確定身份的戶籍登記制度，農民只要在小城鎮具備合法固定的住所和穩定的就業條件，就可以申請在小城鎮辦理落戶手續。

　　5、建立和完善試點小城鎮的新型社會保障體制。充分發揮國家、企業和個人的積極性，依靠社會各方面力量，探索在小城鎮建立區別于城市舊體制并符合社會主義市場經濟體制要求的新型的社會保障機制和統一的社會保障機構，首先要加強早已普遍建立的鄉鎮社會保障委員會，繼續辦好農村社會養老保險，積極推廣城鎮社區服務，以減少農民進城的后顧之憂。

　　6、探索建立有效的集體土地內部流轉制度。可償試允許準備遷入小城鎮的農民將原承包土地使用權有償轉讓，作為進城定居或就業的啟動資金，以利于建立土地使用權的有償流轉制度和土地的適度集中，解決農村耕地緊張的問題。

　　7、深化小城鎮鄉鎮企業制度改革。在試點小城鎮大力推行股份合作制和股份制，明晰鄉鎮企業的產權關系，加快技術改造，改進企業管理，促進鄉鎮企業的規范發展和向現代化企業制度過渡。鼓勵鄉鎮企業向小城鎮集中，連片發展，提高鄉鎮企業規模效益。

　　8、以市興鎮，抓好小城鎮的市場培育。發展小城鎮的第三產業，建立適應當地經濟發展特點的專業批發市場，以市場促進小城鎮周圍的農村經濟發展和帶動鄉鎮企業的發展，同時，圍繞小城鎮的市場建設，鼓勵各種類型的農產品流通組織參與市場流通。政府在政策上應給予積極扶持。

　　9、建立機構完整、職能健全的鎮一級財政。按分稅制改革的要求，建立和完善鎮一級財政管理體制，設立鎮級金庫，建立完整統一的預決算制度。規范各項收費來源，由鎮財政統管收支；試行“費改稅”改革試點，從制度上約束亂攤派、亂收費行為。

　　10、進行規范化的農村合作基金組織試驗。規范各種類型的民間融資渠道，發揮農村合作基金組織在促進農村小城鎮、農村鄉鎮企業和農業發展方面應有的作用。

　　11、建立與完善小城鎮科技管理與服務體系。推動縣及縣以下的科技機構到小城鎮發展技農貿、技工貿一體化的技術經濟實體，促進科研機構、高等院校及大中型企業為小城鎮提供人才、技術等多種服務，將“星火計劃”優先引向試點小城鎮，形成“一鎮一品(即：具有較高技術含量和市場占有率的拳頭產品)”或“一鎮數品”，促進鄉鎮企業的產業結構向高層次發展，并成為帶動周圍農村經濟與社會持續、協調發展的政治、經濟、科技、信息和商貿中心，充分發揮小城鎮的輻射功能。

　　12、建立健全小城鎮為農服務體系。將小城鎮作為農村社會化服務組織的載體，大力培育促進農業生產發展和為農業報務的社會化報務組織，建立小城鎮政府的為農服務和培訓中心，鼓勵發展農村專業技術協會。

　　三、試點的組織實施

　　1、確定試點。選擇試點小城鎮的條件：

　　——小城鎮所在地區的各級領導高度重視小城鎮發展，并有強烈的改革意識；

　　——在不同經濟發展水平、區位條件、鄉鎮企業的發展規模以及市場發育程度等方面，具有一定代表性和典型意義；

　　——過去在某些方面的改革曾經取得成功經驗的，或已列入部委專項改革試點范圍的小城鎮，可優先選擇；

　　——小城鎮綜合改革試點所在的縣(市)、地(市)各級協調改革的機構健全。

　　綜合改革試點的小城鎮經所在地各級政府和有關部門認可后，由國家體改委會同國務院有關部門共同確定。

　　2、制定方案。小城鎮綜合改革試點方案在國家有關部委主管司(局)具體協調指導下，由省體改委會同地方各級體改委和有關部門配合協助，結合試點小城鎮選擇的試點內容和自身的具體特點制訂。

　　制定小城鎮綜合改革試點方案的要求：

　　——組織有關部門及專家進行前期調研，針對本地區特點，根據綜合改革試點內容的要求，對改革項目進行全面規劃。規劃內容應包括改革規劃、發展規劃和城鎮建設規劃。

　　——綜合改革試點要求項目到點，責任到人，實行目標責任制。

　　項目完成后要組織有關部門及專家、學者進行評估驗收。

　　試點方案應包括以下內容：

　　試驗項目名稱；

　　試驗背景和指導思想；

　　試驗要點及具體內容；

　　試驗的總體目標和階段性要求及試驗的起迄期限；

　　試驗的實施過程和操作手段；

　　試點工作班子的設置和工作職能；

　　試驗項目要求上級部門提供的配套措施和改革政策。

　　試點方案制定后，由國家體改委會同國務院有關部門研究后批復。

　　3、跟蹤指導。在試點方案批準后，隨時監測試點實施情況；每年進行一次監測數據分析與對比；及時聽取試點單位關于試點工作進展狀況的匯報，并將國家最新的改革進展情況盡快通報試點小城鎮，使即將出臺的改革政策率先在試點小城鎮推行，以便及時總結經驗，反饋信息，完善改革政策；國家體改委和有關部門應經常到試點小城鎮進行調查，了解試點的情況，總結經驗教訓，適時修訂試點方案。試點小城鎮可實行定期簡報制度并建立必要的統計報表制度，及時反映試點的改革進度和問題。

　　4、總結交流。對試點小城鎮的負責干部和所在縣的主管干部進行培訓；組織試點小城鎮之間的參觀和考察；召開研討會和經驗交流會，并邀請各方面專家對試點成果進行論證，對試點經驗加以總結。成果顯著的，通過新聞媒介廣為宣傳，并加以推廣。試點結束后，要對整個監測數據進行分析，最后寫出項目總結論證報告，并提出咨詢意見供中央決策。