政府職能轉(zhuǎn)變的法治軌跡

　　以法治思維和法治方式，推進(jìn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變

　　文/任進(jìn)

　　黨的十八大要求深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。同時(shí)，要更加重視發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用，推進(jìn)依法行政。

　　2013年3月以來，人們見證了新一屆國務(wù)院以法治思維和法治方式推進(jìn)政府職能履行和轉(zhuǎn)變的清晰軌跡。

　　從依法行政到法治政府

　　依法治國建設(shè)社會(huì)主義法治國家，是我國的一項(xiàng)憲法原則。按照《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，到2014年將基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府目標(biāo)。

　　黨的十八大明確提出，到2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)，依法治國基本方略全面落實(shí)、法治政府基本建成。習(xí)近平總書記在2013年2月的第四次政治局集體學(xué)習(xí)上提出，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。這就把基本建成法治政府與全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)同步推進(jìn)，進(jìn)一步明確了依法行政的目標(biāo)，在綱要基礎(chǔ)上對依法治國、依法行政提出了更高要求。

　　所謂法治政府，就是行政主體自覺按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)，做到主體適格、行為法定、程序正當(dāng)和權(quán)責(zé)一致。

　　按照依法行政的要求，行政主體行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律規(guī)定并依據(jù)法律進(jìn)行。依法行政通過明確政府與市場的界限，嚴(yán)格限定政府的職權(quán)，可避免政府任意干預(yù)市場的有效運(yùn)作，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，又可通過政府對市場的宏觀調(diào)節(jié)、監(jiān)管和服務(wù)，彌補(bǔ)市場失靈和不足，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的有序發(fā)展。

　　推進(jìn)依法行政，必然要求劃清公共權(quán)力與公民權(quán)利的邊界和范圍，變革傳統(tǒng)的管理方式。這是對政府管理體制的重大變革，同時(shí)，也可保障行政體制改革的推進(jìn)并鞏固改革成果。

　　【實(shí)例】2013年3月20日，李克強(qiáng)總理主持召開新一屆國務(wù)院第一次全體會(huì)議。會(huì)議通過的《國務(wù)院工作規(guī)則》明確，國務(wù)院要全面正確履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能；國務(wù)院及各部門要帶頭維護(hù)憲法和法律權(quán)威，建設(shè)法治政府。按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，行使權(quán)力，履行職責(zé)，承擔(dān)責(zé)任。

　　全面正確履行政府職能

　　法治政府不僅要求政府工作體現(xiàn)公平、正義、誠信，在行使行政權(quán)力過程中受憲法、法律、法規(guī)的約束而不任意擴(kuò)張，而且要求政府全面正確履行法定職能，著力調(diào)整深層次利益關(guān)系，切實(shí)解決就業(yè)、住房、子女教育、醫(yī)療、社保等公眾最關(guān)心的問題；加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲查處違法案件，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。真正做到該管的一定管住管好。

　　宏觀調(diào)控方面，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢研判，科學(xué)確定調(diào)控目標(biāo)和政策取向，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法治方式，并輔之以必要的行政管理引導(dǎo)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

　　【實(shí)例】國務(wù)院關(guān)于同意建立經(jīng)濟(jì)體制改革工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)[國函〔2013〕96號]，明確經(jīng)濟(jì)體制改革工作部際聯(lián)席會(huì)議的職責(zé)和任務(wù)是：在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中的重大問題；研究論證重大改革方案；組織重大改革事項(xiàng)聯(lián)合調(diào)研；研究完善改革工作協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制；協(xié)調(diào)重大改革事項(xiàng)的宣傳和輿論引導(dǎo)；協(xié)調(diào)國家綜合配套改革試點(diǎn)和各專項(xiàng)試點(diǎn)涉及的重要問題和重大政策；完成黨中央、國務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)。聯(lián)席會(huì)議由國家發(fā)改委牽頭，成員單位有中央編辦等35個(gè)。

　　在市場監(jiān)管方面，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，完善監(jiān)管體系，規(guī)范市場執(zhí)法，維護(hù)全國市場的統(tǒng)一開放、公平誠信、競爭有序。

　　【實(shí)例】國務(wù)院關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)[國函〔2013〕91號]，明確金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議的職責(zé)和任務(wù)：貨幣政策與金融監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)；金融監(jiān)管政策、法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)；維護(hù)金融穩(wěn)定和防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)調(diào)；交叉性金融產(chǎn)品、跨市場金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)；金融信息共享和金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系的協(xié)調(diào)；國務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)。聯(lián)席會(huì)議由人民銀行牽頭，成員單位有銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局。

　　社會(huì)管理方面，完善基層社會(huì)管理服務(wù)，形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制，維護(hù)社會(huì)公平正義與和諧穩(wěn)定。

　　公共服務(wù)方面，完善公共政策，健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，增強(qiáng)基本公共服務(wù)能力，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

　　把握職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)和方向

　　按照政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，適應(yīng)加強(qiáng)市場監(jiān)管、提供基本社會(huì)保障的需要，要推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能體系。

　　首先，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。通過減少投資項(xiàng)目審批、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批事項(xiàng)、資質(zhì)資格許可、行政事業(yè)性收費(fèi)，逐步改革工商登記制度，從體制機(jī)制上為各類市場主體松綁，激發(fā)創(chuàng)業(yè)積極性。

　　【實(shí)例】新一屆政府成立以來，共取消和下放行政審批事項(xiàng)221項(xiàng)(不含評比達(dá)標(biāo)表彰評估和行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目)，同時(shí)國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》[國發(fā)〔2013〕39號]，要求嚴(yán)格行政許可設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政許可設(shè)定審查程序，加強(qiáng)對設(shè)定行政許可的監(jiān)督，防止許可事項(xiàng)邊減邊增、明減暗增。

　　其次，更好發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用。通過逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織并直接登記，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制等措施，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。

　　其三，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。我國地域遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，國務(wù)院部門管得過多過細(xì)，既管不了管不好，又不利于地方因地制宜主動(dòng)開展工作。為更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，應(yīng)下放投資審批事項(xiàng)和生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批事項(xiàng)、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

　　【實(shí)例】新一屆國務(wù)院成立以來，下放了一批行政審批事項(xiàng)。同時(shí)，國務(wù)院決定對2004年出臺的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》進(jìn)行修訂，將仍需由政府核準(zhǔn)，但可通過規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等引導(dǎo)和調(diào)控的項(xiàng)目下放給地方，增強(qiáng)就近監(jiān)管能力；對已下放核準(zhǔn)權(quán)的項(xiàng)目，相應(yīng)調(diào)整相關(guān)前置審批權(quán)限，以提高效率；明確職責(zé)分工，國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域和涉及綜合平衡、重大布局的項(xiàng)目，行業(yè)管理部門核準(zhǔn)需由中央層面管理的其他項(xiàng)目，做到權(quán)責(zé)一致。按上述原則，修訂下放了分布式燃?xì)獍l(fā)電等一批核準(zhǔn)項(xiàng)目。

　　其四，優(yōu)化職能配置。整合房屋、林地、草原、土地等登記職責(zé)，整合城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的職責(zé)等；整合業(yè)務(wù)相同或相近的檢驗(yàn)、檢測、認(rèn)證機(jī)構(gòu)；整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺、信用信息平臺等。

　　其五，改善和加強(qiáng)宏觀管理。強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃制訂、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢研判、制度機(jī)制設(shè)計(jì)、全局性事項(xiàng)統(tǒng)籌管理、體制改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等。此外，要加強(qiáng)社會(huì)管理能力建設(shè)，創(chuàng)新社會(huì)管理方式。

　　以法治思維和法治方式推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變

　　黨的十八大提出，領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式，來深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾和維護(hù)穩(wěn)定等方面的能力。所謂法治思維，就是從法律的視角，按照法律的規(guī)范，法律的精神、原則、目的和價(jià)值目標(biāo)，來思考和處理問題、作出決定；而法治方式則是法治思維在實(shí)踐中的具體體現(xiàn)。這就要求深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能時(shí)堅(jiān)持依法辦事，并完善體制機(jī)制。

　　要妥善處理依法行政與行政改革、轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)系。深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能要與依法行政結(jié)合起來，既要體現(xiàn)改革精神，又要有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)法治政府建設(shè)。

　　行政改革和職能轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)是“變”，變革原有體制、機(jī)制；依法行政的特點(diǎn)是“定”，一旦規(guī)定下來，各級政府及部門都要一體執(zhí)行。因此，既要大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，又要堅(jiān)持法定原則。

　　【實(shí)例】2013年8月16日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定：為推進(jìn)中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)加快政府職能轉(zhuǎn)變，探索負(fù)面清單管理，創(chuàng)新對外開放模式。經(jīng)國務(wù)院提請，全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施外資、中外合資、中外合作企業(yè)設(shè)立及變更審批等有關(guān)法律規(guī)定。

　　要完善體制機(jī)制。建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，需要把依法治國理念轉(zhuǎn)化為制度體制機(jī)制，加強(qiáng)事關(guān)長遠(yuǎn)的制度機(jī)制整體設(shè)計(jì)，完善基礎(chǔ)性制度建設(shè)，如建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，以更好地落實(shí)《物權(quán)法》規(guī)定；建立以公民身份證號碼和組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼等制度，完善信息網(wǎng)絡(luò)、金融賬戶等實(shí)名登記制度和現(xiàn)金管理制度。

　　【實(shí)例】為進(jìn)一步深化行政審批制度改革，經(jīng)國務(wù)院提請，2013年6月十二屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議作出關(guān)于修改文物保護(hù)法、草原法、海關(guān)法、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法、稅收征收管理法、固體廢物污染環(huán)境防治法、煤炭法、動(dòng)物防疫法、證券法、種子法、民辦教育促進(jìn)法、傳染病防治法等十二部法律的決定，通過一攬子修法取消和下放了部分法律設(shè)定的行政審批事項(xiàng)。這既推進(jìn)了行政審批體制改革，又遵循了行政許可的法定原則�！�