記者：黨的十八大提出了到2020年“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”的宏偉目標。《國務院機構改革和政府職能轉變方案》指出政府職能轉變是行政體制改革的核心。您認為政府職能轉變對法治建設有何意義？

　　江平：政府職能轉變是依法治國和市場經濟建設中很重要的環節。我們國家長期以來的問題就是政府干涉過多，減少政府干預實際上是改革開放以來一貫追求的一個目標。但是，實際執行的并不很理想。比如說《行政許可法》，當時貫徹的基本精神就是：只要市場能夠解決的盡量由市場去解決，市場不能解決的由社會中介組織解決，只有當市場、中介組織、社會不能解決時國家才參與。這個想法非常好，貫徹了法治的基本精神。但是我覺得《行政許可法》實施以后沒有看到顯著的變化，政府的職能基本上還沒有太多改變。我的感覺是，政府好像還是戀戀不忘自己手中的權力，因為權力里面有利益，每批準一個就有它的利益在內。經過這十多年，從《行政許可法》到現在，新一屆政府仍然提出來這個問題，就表明這一問題的嚴重性。所以我覺得政府干預過多是法治問題的一個核心，也是市場問題的一個核心。因此，政府應當限制自己的權力，而且要有斷腕的決心。當然，政府職能轉變還需要依法規定政府職能，從外部限制政府權力。因此，應該將政府內部自覺改變自己的職能和通過法律外部限制政府權力結合起來。

　　記者：2000年以來的國務院政府工作報告幾乎每年都認為政府職能轉變不到位，都強調政府職能轉變。學者大多也認為這些年政府職能轉變的成效不是很大。您認為根本的原因是什么？

　　江平：我覺得政府職能轉變成效不大的很重要的一個原因就是政治體制改革也好，政府職能的轉變也罷，都涉及到一個很根本的問題，就是利益問題。如果經濟體制改革僅僅涉及到市場主體的利益那好辦。你比如說農村的土地承包，這個問題那是放寬了對集體土地權利的限制，利益的改變。但是涉及到深層次的問題就是政府的利益了，所以在這點上說，我們常常說只要涉及到政治體制改革，涉及到政府的權力和利益的問題，難度必然就會加大。我想政府職能的改變就反映了這個問題，因為政府職能改變不僅僅是一個權力的改變，它涉及到利益的分配問題。如果政府職能涉及到的是一個資源分配的問題，那頂多還是涉及到國有企業的利益。礦藏、資源原本社會享有，現在專門給了國有企業，那這個利益分配里面涉及到國有企業。如果涉及到批準的權限，涉及到收費的問題，那就有政府利益的問題了。我們現在的產品質量，藥品質量，食品質量，像這樣的一些問題，實際上里面有很多政府的利益。所以我覺得只要涉及到政府收費權的問題，那改革是相當困難。為什么呢？就因為有利益在里面，利益是政府職能轉變最核心的問題，就是這個道理。

　　記者：有經濟學家說政府職能轉變的核心是法治，這個觀點您同意嗎？

　　江平：這當然同意。我覺得法治的問題涉及到兩個問題。法治的第一個問題就涉及到權力。法治的根本問題是權力和權利的爭執。市場呼吁權利，而政府對權力關心的更多一些，所以在權利和權力平衡的過程中就體現了法治的基本精神或者法治的走向，即：減少政府手中的權力，給予市場主體更多的權利。所以，第一個問題是政府如何制約手中的權力，或者說怎么樣把權力關進法治的籠子里。法治的第二個核心問題是利益的問題。法治肯定離不開利益，利益分配是現在改革發生障礙、發生困難的最核心所在。這個利益有兩種利益，一個是政府的利益，一個是政府公務員的利益，這兩個利益結合在政府職能轉變里面。進一步改革是不能夠回避這個尖銳的問題，政府的利益和政府公務員的利益都需要解決。

　　記者：黨的十八屆二中全會提出“加快形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法制保障的國務院機關職能體系”。您認為在政府職能轉變法治保障方面我們還有哪些欠缺？

　　江平：法律還不夠健全。比如說行政程序法還沒有。執法如果連這個程序都沒有很難說將政府的權力關進了籠子里。再比如我們已經有的《行政許可法》，這個并沒有認真來做，我的感覺是《行政許可法》可能只實現了20%左右的預期目標。很多東西應該是由市場或者社會來解決，但是最終還是由政府來解決。

　　記者：過去我們機構改革經常講減少行政審批，數據顯示的確減少了好多，但行政審批事項似乎還是很多，好像這邊在減少，那邊在增加。您也認為《行政許可法》實施效果不好，這是《行政許可法》本身出了問題，還是沒有執行好？

　　江平：我認為還是社會阻力太大，法律本身是好的，但是社會中的負能量太大了。本來作為政府的工作人員應該按照它來做，但是它本能的惰性使它往回退。另外，法治還有第二層意思，就是法治應該是依照法律的理念，這些理念包括分工制約、民主、自由、權利保障等。這方面我們有很大的欠缺，起碼從分工制約這一條來說就有很大的欠缺。在西方國家，議會的監督是非常重要的，而我們人大的監督遠遠不夠，所以從這一點來看，整個制度的制衡也有問題。

　　記者：《國務院機構改革和政府職能轉變方案》已經通過并開始實施，這個方案有許多非常具體的措施。之后國務院辦公廳又下發了《關于實施國務院機構改革和職能轉變方案任務分工的通知》，進一步明確了改革的時間表，您對此有何評價？

　　江平：我覺得《國務院機構改革和政府職能轉變方案》應該說有很多新意，這個新意就是職能改變跟機構改革已經不是完全停留在一個一般的表述了，它有了一個路線圖和時間表。路線圖表明它有一個具體操作的方案，時間表表明它有先后順序的安排，這就表明領導在這個問題上心中有數了，這是很可喜的現象。

　　記者：這次國務院機構改革最引人關注的是鐵道部的政企分開改革。您怎么評價鐵道部的改革？

　　江平：關于鐵道部的改革二十多年前就開始了，我在七屆人大的時候，通過了《鐵路法》，《鐵路法》當時就爭論了一個問題，鐵路要不要政企分開。當時我記得結論是鐵路還不能實行政企分開，條件還不成熟，原因就在于鐵路的管理是類似于軍隊的管理，或者是一種半軍事化的管理。既然它的管理模式是半軍事化的，要實行市場經濟就很難了。這次鐵道部的改革體現了改革的決心，就是真正實現了政企分開。實現鐵路的政企分開，這是鐵路運輸真正走向市場化的第一步，有了這第一步才能考慮下一步如何改革，我覺得這是很關鍵的一步。

　　記者：您覺得鐵路的第二步改革應當是什么方向？

　　江平：第二步改革應該包含市場化票價等等問題。我覺得首先應該遵循的規律就是市場規律，市場價格肯定要隨著需求、成本的變化不斷變化。不可能設想一個票價幾十年一以貫之。我們的石油價格現在也十天一變了，這是適應了市場的需求，不能幾個季度才變化一次，這個不合適。我們現在的電價，還有其它的有些價格也好像并沒有反映市場規律。市場和價格脫離的現象太嚴重，煤價自由放開了，電價卻不能放開。但是這有個原因，就是終究國家還是要控制跟國民經濟有關的，老百姓生活有關的價格，這個要是變動太大也不合適。所以如何解決好這兩個矛盾，包括鐵路價格放開以后，國家在短時期內仍然要控制這個價格，不能讓它在某一個時期上漲太離譜了，否則老百姓怨聲會太大。

　　記者：網上有報道稱，國家發改委綜合運輸研究所管理室主任劉斌在接受記者采訪時表示，如果改革不徹底，鐵路企業引進競爭機制和鐵路總公司分拆不合理的話，鐵路的壟斷就會由政企合一的壟斷演變成一個大壟斷企業的壟斷，“壟斷的合法化、合理化比過去政企合一時代的壟斷更糟糕”。您贊同他的觀點嗎？

　　江平：總得來說是這個道理，也就是說鐵路的改革涉及到一個最根本的問題，就是鐵路要不要引進競爭機制，要不要引進市場機制。我個人認為，鐵路現在是絕對的國家壟斷，而且是事實上的壟斷。我也認為在短期內中國的鐵路不可能引進太多的競爭機制，或者說在短期內不太可能有民營鐵路的出現，因為鐵路壟斷格局是自然而然形成的。鐵路民營化就存在價格、管理等怎么統一起來的問題。不過，我覺得未來是很可能迎來民營鐵路系統。日本的鐵路，英國的鐵路，很多都是原來國有鐵路變成民營了，所以現在我們的鐵路不能引進競爭機制，不等于說將來的民營鐵路不可能實現。雖然它可能出現的時間會比較晚一點，但是這個競爭會引進的。因為不引進的話國家客觀上壟斷了這個行業，這是很可怕的。

　　記者：這次轉變政府職能改革的一個基本思路就是簡化行政審批，向市場、社會及地方放權。過去在簡政放權的過程中經常出現“一統就死，一放就亂”的現象。您認為這次改革如何避免這種現象？

　　江平：我認為從總體上來說這個規律要完全避免也很難，為什么呢？因為“一放就亂，一統就死”這個現象是我們國家在調控經濟的時候出現的現象。國家一放松管理市場就亂，市場亂了國家就要加強管理，加強管理一統就死。之所以出現這種現象，根本的原因還在于我們過分強調國家管理的作用。計劃經濟就是這樣，計劃經濟就是嚴格管理，稍微放開一點就亂，亂了又來管理，又來加強管理。實行市場經濟體制之后，依然過多地依靠國家管理。舉例來說，現在我們講中國模式，中國模式是什么？實際上就是強調對于金融市場、商品市場等的管制作用。前一段世界發生的金融危機，中國為什么能夠躲避啊？現在總結就是國家管制發揮了作用，我們的人民幣沒有自由兌換，我們的匯率是國家控制，所以我們可以躲避國際金融危機的這種風險。在這個意義上來說，我們似乎總結了一個成功之路，就是國家還要保持對經濟的干預，或者是相當高度的干預，這個結論不改變你說的這個現象就很難避免。因為國家本身仍然是覺得一亂就要管，一亂就要加以控制，也就是說我們不僅在社會管理方面是穩定壓倒一切，其實我們在市場管理方面也是穩定壓倒一切。就是市場還要保持不能夠亂，而這個不能夠亂就是國家管，所以我覺得我們現在政府的思維仍然沒有脫離這個模式，只要沒有脫離這個模式，“一統就死、一放就亂”的現象只會有程度的差別。

　　記者：這次改革強調要改善和加強宏觀管理。您認為改善和加強宏觀管理，最核心的是什么？您認為我國目前宏觀管理領域的法治建設狀況怎么樣？

　　江平：加強宏觀管理這是完全正確的，因為政府對市場的干預就是宏觀管理，但是我們實際上微觀管理還是很多。微觀的、不應該實行管理的也參與了管理。我們曾經想把經委撤銷了只保留計委，嚴格說計委是宏觀管理，經委是微觀管理。但是后來發現撤銷了經委問題很大，因為經濟會出現一些微觀的失態，哪個省煤突然間不夠了怎么辦，那你政府還要管。后來把經委的一些職能又讓計委來管了。我想政府之所以不能放棄微觀，就在于市場經濟并沒有完全放開。如果市場經濟完全歸市場來管了，其實國家不需要很多微觀的管理，就是因為微觀方面還有很多扭曲了市場，政府還不得不進行微觀控制。所以這一點上來說，我們的改革還是不徹底，我們的計劃經濟改為市場還是像吳敬璉教授說的，半計劃半市場，半統治半市場，一半是市場調控，一半還由國家來干預和調控。所以我對于宏觀調控完全贊成，但是對于我們現在仍然有微觀管理的這一部分還需要把它改善。至于改善和加強宏觀經濟最核心的是什么？我覺得改善和加強宏觀經濟最核心的應該說仍然是要和法治的理念一致。

　　比如說宏觀調控很大的一個問題是財政和稅收的問題。財政和稅收本來應該是人大的權力，那個國家的稅收都是議會的權力，我們現在放權給國務院。因此，稅收還沒有完全由法律來調控。人民代表大會在討論財政預算的時候也出現了這個問題，財政預算到底人大能有多大程度上的干預呢？這也是一個很大的缺陷。

　　你比如說當初修三峽是在全國人大通過的，我還參加了表決，但是三峽在全國人大來表決，那其他的呢？南水北調費用也不少啊，南水北調要不要經過人大討論啊？全國是這樣，地方怎么樣啊？地方一個重大的項目要不要人大來表決啊？所以這個問題是一個體制的問題，我們現在并沒有很嚴格來確定哪些稅收，哪些財政的收支應該通過人大來討論。所以在這一問題上，不協調好關系，宏觀調控就始終存在著一些不完善的地方。

　　記者：在宏觀管理這方面的法治建設您覺得最欠缺的是哪一塊？

　　江平：宏觀調控的法治建設，首先我們沒有一個宏觀調控法，有人建議搞一個宏觀調控的法律。什么叫宏觀調控？宏觀調控該遵循什么程序？至少這兩個問題應該解決。

　　記者：政府職能的一個重要方面是市場監管，您多次強調我國現在的市場秩序不好，您認為政府加強市場監管應當從哪些方面入手？

　　江平：市場分兩個方面，一個是市場的自由，一個是市場的秩序。市場自由應該是更多靠市場自己的力量，這方面的法律總的來說是比較健全了。市場秩序主要不是靠市場自己來解決，應該靠政府來解決，市場秩序跟社會秩序一樣，這也是個很重要的方面。如果市場沒有秩序，給參與市場的人帶來的很大的問題是信心不足，這個市場是很亂的。我覺得我們的市場秩序最核心的問題是誠信，現在嚴重的誠信不足。買奶粉不買自己國產奶粉，都買國外的奶粉，這就是個很嚴重的問題，我們自己的奶粉缺乏信用了。我想信用的建立一方面要靠老百姓自己內心的認知，但他內心的認知是從市場的秩序表現出來的。這次黃浦江上游有一萬多頭死豬出現，你再說沒有污染老百姓也不相信。這都是一個管理的問題，我覺得政府必須嚴格的實行藥品和食品這種安全的秩序，這是最根本的。你想我們現在把藥品和食品統一作為一個質量監督管理總局，這就學了美國的經驗了。美國就是藥品和食品要突出它的重要性，它的安全是絕對第一的，其他產品是次要的。

　　政府現在更愿意參與市場的資源分配和管控市場的準入，本來市場的資源和市場的準入是市場的事情，政府不應該管。可是現在政府管了，為什么？利益所在。土地轉讓政府有好處，土地出讓能拿巨額回報。可是涉及到市場監督的問題政府卻不太愿意管，這也是利益的所在，因為市場監管得罪人。所以政府不太愿意管太多得罪人的事情，而更愿意管有利益的事情，這就是有些政府機構有點不務正業的原因所在。

　　加強市場監管，一個是要有法律，第二個是要嚴格執法。法律應該說現在基本有了，現在不足的還是執行法律，還是執法這一塊。

　　記者：十八大報告提出：要圍繞構建中國特色社會管理體系，加快形成黨委領導、政府責任、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。您認為政府應當如何加強社會管理？

　　江平：我覺得這幾個方面里面社會協同和公眾參與仍然顯得不足，我們現在社會組織還是很不足，我們拿世界各國的環境管理來說。環境管理很大的一部分是社會參與，西方國家真正政府發揮環境管理的職能是很少的，人員也很少，大量的是社會團體。各種綠色政黨，綠色組織，你看看澳大利亞或者其他國家對抗日本的捕鯨船只的都是民間船只，所以民間的保護組織作用很大，我們忽略了這一部分。環境管理的問題上現在這么差，關鍵不在于政府投入的錢多少，也不在于政府管理的怎么樣，光靠政府管理不行的，民間的力量是千萬不能忽視的。由于民間組織不夠，民眾的參與當然也就大大落后了，所以我覺得民間的組織和公眾的參與一定要放開。現在我們民政部對于四類社會組織放開了，可以不要審批了，不要有掛鉤了，這稍微放開了一點，這是一個好的兆頭，但是不應僅限于這四個方面，其他方面也應該逐漸放開。

　　記者：政企分開、政資分開是國有企業改革和推進政府職能轉變的主要手段。您認為在政企分開、政資分開方面，我們過去的改革取得了哪些主要的成績，還存在哪些問題，未來改革的重點是什么？

　　江平：政企分開做得比較好，政資分開就有些問題了。因為政資分開有一個問題，就是是不是國家作為出資人，單獨成立一個機構，就能夠完全解決政資分開？國家作為出資人，當然要來控制，但履行出資人職責的機構不能是政府的一個部門，所以怎么能夠把國家資本的代表和政府的職能分開，這可能是一個很關鍵的問題。

　　有的人建議將國資委作為全國人大下設的一個機構。這個建議是否可行，關鍵在于全國人大本身的自主性程度。如果人大有更多的自主性，國資委的代表實際上是全民的代表了，那政資分開就體現得更多一點。當然這個問題一直很難，真正把國資委放進了人大，而人大是一個代議機構，怎么來實行管理確實也存在著問題。

　　記者：怎樣評價過去幾十年的國有企業改革？未來國有企業如何深化改革？

　　江平：國有企業應該說比過去好了，好在什么地方呢？就是國企盈利了，國有資產管理委員會終究是做出了一個了不起的成就，把過去的國有企業虧損變成盈利了。但是就像國有資產管理委員會自己人所說的一樣，國有企業賠錢了挨罵，賺錢了也挨罵。為什么賠錢挨罵賺錢也挨罵呢？我認為賺錢挨罵有兩個原因，一個就是國企太壟斷了，這是大家公認的。第二個就是國有企業現在的賺，其實并不是真正的賺，按照天則經濟研究所的材料，國有企業還是虧了很多的，因為它占有的土地也好，資源也好很多方面得到了特別的優惠，如果把這些東西都算進去的話它不是賺而是賠。也就是說，國有企業跟民營企業并不是站在同一條線上進入市場的，它仍然享有了市場特殊的優惠，這點也是學者或者老百姓的意見所在，這兩點要考慮進去的話，應該說國有企業的改革還有問題。未來國有企業改革應當完全市場化，應該與民營企業地位平等，各個方面應該都一樣。

　　記者：我國事業單位分類改革已經有2年時間了，您對此有何評價？

　　江平：我覺得兩年來中國事業單位的分類改革在一些方面取得了很明顯的成績，或者說在比較淺層次的方面取得了比較明顯的成績。比如說出版業、文化機構。但是事業單位深層次的一些問題，像學校，醫療機構，沒有看到太大的進展，高等學校體制方面沒有怎么改變，有些學校設立了董事會，但董事會也不是真正的決策機構。事業單位真正的自治結構還沒有建立起來。

　　記者：法治包括立法和執法兩方面。政府職能轉變的法治化首先需要解決立法方面的問題。您認為目前應該出臺或修改哪些法律？

　　江平：對政府職能轉變來講，行政程序法還是很重要的。我們現在有了行政復議法、行政訴訟法、行政處罰法、行政許可法，現在最欠缺的還是行政程序法。行政程序法在湖南已經有了，先行了一步，在一個地方先行試點，對于建立一個全國的行政程序法很有好處。我覺得行政程序法為什么重要呢？有一種說法是程序決定公正。隨便舉例來說，勞動教養，它的程序就非常重要，勞動教養的決定怎么能夠通過，怎么能生效，現在說是由公安部門等三方面組成，實際上是完全由公安決定，由公安部門決定勞動教養那就有很大的不合理性。我覺得行政程序法確實很難，因為每個部門的程序都有它自己具體的規定，但是總的來說得有一個基本的東西，所以我覺得這個也應該說是很重要的一點。另外，有些領域的法律已經嚴重滯后了，不能老是法律服從實踐，實踐應當服從法律。

　　記者：執法方面，我們經常講要嚴格執法，依法辦事，但是一項針對領導干部的調查問卷顯示，大概有40%的領導認為應當公平執法，您覺得公平執法和嚴格執法的主要差別在哪里？

　　江平：嚴格執法是一個量的表示，而公平執法是一個質的尺度，嚴格說來公平執法應該是執法最高的標準，但是我們可以在司法方面提公平，在執法方面我們講公平就會陷入不確定。什么是公平啊？你執法可能你覺得你是公平的，我執法我認為我是公平的，所以在這個公平的問題上有時候是沒有一個準確的衡量標準的。就像京劇《玉堂春》中《起解》中講的：你說你公道，我說我公道，公道不公道，只有天知道。所以在這種情況下，很容易造成執法中的濫用、模糊。我覺得法律已經規定了，法律規定了之后應嚴格按照法律去執行，這個更符合現代執法的觀念，更符合中國現代的實際。