公共服務供給的制度變革趨勢

　　發端于英美的政府購買公共服務已成為一種世界性的制度安排，也是現代公共財政支出發展的國際趨勢。20世紀70年代，政府購買公共服務在西方獲得了巨大發展，各國政府普遍與私人部門尤其是非營利組織建立了合作關系。上世紀90年代，政府購買公共服務已經成為西方的基本社會政策工具。世紀之交，發展中國家也紛紛在公共服務中引入合同外包制度，政府購買成為一種世界性現象。我國自上世紀末引入政府購買公共服務制度，十多年間，這一制度迅速發展，許多城市將其視為“十二五”期間重要的制度創新而大力推進。

　　在一個私人產品相對豐富和公共產品相對短缺的時代，人民群眾日益增長的公共服務需求與傳統供給方式之間的矛盾越來越突出。面對公共服務需求的嚴峻挑戰，公共服務已經無法由單一的政府機構來解決，無法由一個“全能政府”來獨自提供。如何通過積極的制度供給，整合全社會資源，擴展公共服務的空間，提升公共服務的質量和效率，是現代政府履行社會管理和公共服務職能的重要實現方式，也是現代社會治理理念的重要命題。

　　我國在計劃經濟時代，國家通過行政體系以及作為其延伸的企事業單位承擔著各種公共服務的供給。隨著經濟體制改革和公共服務需求日趨多樣化和精細化，政府也在從直接提供公共服務向公共資源協調者的角色轉變。逐漸興起的社會組織以其專業性、志愿性、公開性、非營利性等特點，成為幫助政府承擔部分公共服務職能的適宜主體。

　　政府購買公共服務制度是政府對于某些特定的公共服務目標，不是自己使用財政資金運作完成，而是通過各種模式建立契約關系，由社會組織為主的其它主體來提供公共服務，而政府向其支付相應服務費用的新型公共服務制度。隨著政府職能的轉變和行政管理體制改革的深化，在公共財政體系中建立對公共服務的購買制度，將越來越多的社會事務交由社會組織承擔，讓社會組織成為社會管理和公共服務的主要載體，不僅是社會管理創新的發展方向，也有利于促進社會組織發展和社會能力建設，增強公共服務供給效力，增加社會福利供給，更大程度滿足人民群眾個性化多樣化的服務需求。

　　寧波的實踐探索及其經驗

　　我市在政府購買公共服務方面已經進行了多年的實踐探索，在這一過程中形成的政府與社會公共服務協同生產機制，實質上是政府在社會管理中基于多元參與這一治理理念的重大制度創新，它創新了政府和社會資源在社會公共領域中的資源配置方式，在更高水平上解放了社會生產力。

　　政府購買公共服務制度在基層社會治理中的嵌入。面對復雜多樣的社會需求和社會問題，政府的剛性手段和自上而下的方式已經不能適應。以本世紀初興起的城市社區發展和近五年推進的農村社區發展為標志，我市社會基礎管理和服務的格局發生了根本的變化。依托社區發展，社區組織在協助政府提供基本公共服務事項的同時，滿足和緩解了大量政府不能包辦的具體的、直接的、小眾化的社會需求和問題，促進了社會機體的健康發展。在這里，政府正是以購買服務的方式嵌入到基層社會服務之中，實現社會的公共服務目標，發展出更多的服務主體，提供更為精細的公共服務產品。在基層社會中建立的政府購買服務制度，適應了基層社會發展的實際狀況，這不是一般的方法問題，而是在創造一個由社區治理為發端的基層社會公共服務生產的新秩序。

　　81890服務模式是政府購買公共服務制度的典型案例。81890與政府的轉型有著密切的邏輯聯系。81890脫胎于政府，但它不是對政府角色的替代，而是以一種全新的公共服務生產方式，組織公共服務生產安排，在滿足社會需求方面扮演著舉足輕重的角色。81890在需求的捕捉方面比政府更敏感，在資源的組織方面比政府更靈活，其結果是在服務的供給方面比政府更便捷、更有效率。對于分散的社會需求，政府的作用捉襟見肘，很難做出對應的生產安排。然而，政府正是以購買服務的方式，通過規劃搭建公共服務信息平臺，提供資金保證其正常運作，間接地實現了公共服務的預期目標，并衍生出了其它各種社會價值。

　　近年來全市范圍內公益創投機制的建立進一步擴展了公共服務購買的參與主體。尤其是市公益服務促進中心，以公益項目為載體，發揮行政機制、市場機制、社會機制的各自優勢，匯聚公益服務需求、公益服務資助、公益服務生產等多方力量，更好地滿足了社會公益需求。公益服務中心通過政府購買服務支持自身的專業化運作，并以此為樞紐，在政府、企業、社會三者不能相互替代的主體之間，形成彼此連接的互為支持、互為營養的伙伴關系，繼而產生巨大的放大效應，激活了新的公益生產力。中心運作僅一年時間，已吸納了800多萬社會資金參與公益服務項目的購買，而政府投入中心的運作成本僅80萬。在這一公益創投的服務模式中，政府購買中心服務的成本作為“種子”資金，在更大的空間，實現了多元主體在公益服務中的參與以及其自身價值的實現。

　　政府購買公共服務制度，使各個社會治理主體之間形成有機的協同治理機制，這是創新公共服務供給制度的決定性環節。這一制度安排的價值，不僅僅是具體服務項目的實施，而是在于社會分工基礎上的公共服務協同系統的構建，在于政社分開基礎上的政社合作系統的構建。這一系統的的形成，是基于公共服務復合供給的二次分工，這也是寧波創新公共服務供給制度的重要特征。政府通過向社區組織、81890服務平臺、公益服務中心等組織購買服務，賦能賦責于這些樞紐性組織，是公共服務的初次分工。樞紐組織通過連接其它社會資源，組織服務生產，這一過程構成了公共服務復合供給的二次分工。正是在二次分工這一環節，出現了更多主體的參與，形成了具有活力的多元主體參與的公共服務要素市場，開辟了社會主體參與公共服務的功能性空間。

　　政府購買公共服務的發展方向

　　政府購買公共服務制度在我市已取得一定成效，范圍不斷擴展，項目大幅增加，一些部門和地區資金成倍增長，公共服務的質量明顯提高。但總體上看，這些工作還處于探索和起步階段，亟需在各個方面進一步作出規范。

　　第一，將公共服務購買納入政府采購范圍。政府采購在我國已經有明確的立法和流程的不斷規范，進一步的突破是將采購法中的“服務”從行政機構接受的服務擴展到輸出性的公共服務。

　　第二，健全公開透明規范的公共服務購買流程。政府購買公共服務需要建立健全財政程序，提高采購資金預算透明度，并制定相應的管理辦法，規范政府購買行為。政府購買公共服務的流程應從五個步驟考慮，包括：政府有關服務提供部門制定當年預算；財政部門批準預算；服務提供部門委托采購中心；采購中心按照政府采購法中等適宜的方式進行采購；對采購績效進行評估。

　　第三，為社會組織參與公共服務購買競爭提供更加公平的政策。隨著公共服務購買的展開，社會組織應該被明確納入公共服務購買的對象，促進廣泛的社會服務市場形成。在公共服務社會化的過程中，公共服務購買既不是政府用固定撥款維系特定事業機構的運行，也不是公共資源在公共服務領域的退出，它應該建立在保障公共資源的基礎上，使公共資源面向社會，公開、公平競爭，提高公共資源使用效率。在現階段，已有財政資源支持的事業機構與完全自主運行的社會組織在運營成本、政策傾向等方面還處于不對等地位，購買服務應充分注意公辦事業機構與民營組織之間的公平性，為社會組織提供更具公平性的有益舉措。

　　第四，在推進購買服務的同時支持社會組織能力發展。目前政府購買公共服務比較注重當下任務的完成，但是長遠的目標以及對社會組織自身能力建設的支持，對發展長期的合作關系是必要的。購買服務一般是面向市場公平競爭的，非營利性質的社會組織和營利組織均具有同等的資格參與競爭。為了提高社會組織的競爭力，培育服務市場，除了購買資金外，應設立資助資金，專門支持社會組織的能力建設，為長遠的服務提供做準備。

　　( 許義平 作者為市民政局黨委副書記、副局長)