【編者按】24年前，浦東經濟開發區的成立將上海推到改革開放最前沿，使上海成為國際金融中心。1年前，上海自貿區成立，上海再次成為對外開放的“試驗田”，以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度的確立，能否使上海成為離岸金融中心？中國對外開放將走向何方？

　　2013年3月底，國務院總理李克強在上海調研期間考察了位于浦東的外高橋保稅區，并表示鼓勵支持上海積極探索，在現有綜合保稅區基礎上，研究如何試點先行在28平方公里內建立一個自由貿易園區試驗區，進一步擴大開放，推動完善開放型經濟體制機制。

　　國務院總理李克強2013年7月3日主持召開國務院常務會議。會議原則通過了《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》。會議強調，在上海外高橋保稅區等4個海關特殊監管區域內，建設中國(上海)自由貿易試驗區，是順應全球經貿發展新趨勢，更加積極主動對外開放的重大舉措。

　　8月22日，商務部發布消息稱，國務院已正式批準設立中國（上海）自由貿易試驗區。試驗區范圍涵蓋上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等4個海關特殊監管區域，總面積為28.78平方公里。

　　9月29日上午10時，上海自貿區正式掛牌開張。

　　2014年8月，上海市副市長、自貿區管委會主任艾寶俊表示，一年來自貿區推進四大制度創新，在建立與國際投資貿易通行規則相銜接的基本制度框架上，取得了重要的階段性成果。

　　這四大制度創新分別為：以負面清單為核心的投資管理模式已經建立；以貿易便利化為重點的貿易監管制度平穩運行；以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度基本確立；以政府職能轉變為導向的事中事后監管制度基本形成。

　　上海自貿區亮點：

　　投資管理制度：負面清單

　　負面清單相當于列出“黑名單”。自貿區的負面清單于2013年9月30日公布，包括了國民經濟所有18個經濟行業門類，涉及89個大類、419個中類和1069個小類，編制特別管理措施共190項。個清單之外的領域，外商投資項目核準將改為備案制（國務院規定對國內投資項目保留核準的除外）。

　　2014版負面清單將外商投資準入特別管理措施由190條減少到139條，調整率達26.8%，為中美BIT談判提供參考；負面清單以外領域的外商投資項目核準制和企業合同章程審批制全部改為備案制，備案設立的企業占新設立企業的91%；企業準入由“多個部門多頭受理”改為“一個部門、一個窗口集中受理”，內資企業和負面清單以外的外資企業可在4個工作日內一并領取到相關證照，比原來的29個工作日大幅縮減；總體方案確定的服務業23項開放措施全面實施，今年國務院又批準了新一輪31項擴大開放措施。

　　初步統計，上海自貿區目前已有283個項目落戶，共新設企業12266家，同時，外商投資熱情迸發，外資企業1677家，占13.7%，而一年來新設外商投資企業數相比去年增加了10倍。

　　貿易監管制度：一線放開、二線管住

　　在貿易領域，上海自由貿易區實施“一線逐步徹底放開、二線安全高效管住、區內貨物自由流動”的創新監管服務新模式，這是較目前上海綜合保稅區的主要區別。

　　所謂“一線”，是指國境線，“二線”是指國內市場分界線，也就是自由貿易區的空間分界線。“一線放開，二線管住”正是目前國內各個保稅區探索升級成自由貿易區的主流思路。

　　目前，把貿易、運輸、加工、倉儲等業務一網打盡的跨部門綜合管理服務平臺——國際貿易“單一窗口”管理制度已在自貿區啟動建設，推動監管部門信息互換、監管互認、執法互助，實現各部門在一個平臺上提供高效便捷的服務。企業通過單一窗口一點接入、一次性遞交相關標準化電子信息，處理結果也通過單一窗口反饋。2014年6月18日，口岸監管“單一窗口”已實現部分功能上線運行。

　　為了推動貿易監管制度的改革突破，海關先后在自貿區推出23項監管服務創新舉措，“先進區、后報關”制度實施后，貨物進入區內倉庫時間平均縮短2至3天，企業物流成本降低10%左右。“經認證的經營者互認制度”，使區內120家AA類企業享受貨物出口國的最高等級通關便利措施，在互認國通關速度提高10%。而檢驗檢疫通過在“一線”全面實行“入境面簽”，“二線”實施“預檢核銷”平均每批貨物可節省7至12天的物流時間。

　　金融改革：資本項目可兌換和金融服務業開放

　　上海市委常委、副市長、自貿區管委會主任艾寶俊認為，自貿區金融業開放以及金融創新的三大核心要點是利率市場化、資本項目可兌換、人民幣國際化，目前自貿區在這三大領域都有很大改進，基本的制度體系已建立。

　　在金融業方面，已有87家持牌金融機構和一批金融服務企業入駐上海自貿區，上海國際能源交易中心、國際黃金交易中心獲批成立。上海金18日上線至23日，總計成交1833公斤，成交額達到4.5億元人民幣，市場活躍。而上海原油期貨或將在冬季推出。

　　上海市金融辦主任鄭楊介紹，“一行三會”推出的51條創新舉措，推動上海自貿試驗區金融改革形成了“一線放開、二線嚴格管理的宏觀審慎”的金融制度框架和監管模式。

　　2013年12月2日，上海自貿區金融改革方案出臺，中國人民銀行正式發布《關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》，提出了包括力推人民幣資本項目可兌換、利率市場化和外匯管理等領域改革試點措施，人民幣資本項目放開正在上海自貿區這一“試驗田”上全面提速。

　　今年以來，人民銀行上海總部先后發布擴大人民幣跨境使用、支付機構跨境人民幣支付業務、反洗錢和反恐融資、放開小額外幣存款利率上限、外匯管理等5項實施細則，今年5月，分賬核算業務實施細則和分賬核算業務風險審慎管理細則的出臺也標志著央行支持自貿區細則基本出齊。

　　今年1~8月，自貿試驗區新增人民幣跨境結算金額1563億元，占到全市的15%左右。人民幣境外借款發生174.3億元，人民幣雙向資金池業務發生272億元，跨境人民幣支付業務4.8萬筆、金額8.5億元。

　　鄭楊表示，下一步還要積極推動對資本市場支持自貿區建設實施細則的盡快出臺，支持自貿區符合條件的企業和個人按照規定進行境內外雙向投資。同時，還要推動自由貿易賬戶服務功能的拓展，也就是說從本幣業務拓展到外幣業務，有序提高自貿區跨境資本以及金融交易的可兌換程度。

　　金融管理部門考慮，在分賬核算業務細則發布6個月以后，對自貿區分賬業務進行評估，擇機啟動外幣業務，最終建立本外幣一體化的自由貿易賬戶體系。近期，自貿區將請國家金融管理部門對本幣業務開展情況進行評估，自貿區將朝著建立本外幣一體化的自由貿易賬戶體系方向努力推進。

　　政府職能轉變：事中事后監管

　　目前自貿區已經形成了包括安全審查制度、反壟斷審查制度、健全社會信用體系、信息共享和綜合執法制度、社會力量參與市場監督制度在內的6大項事中事后監管制度。

　　工商部門對自貿區的支持涉及工商登記制度改革、優化企業設立流程，以及轉變市場主體監管方式等三個方面，共計9條具體措施。企業年報公示制度中，經營異常名錄與嚴重違法企業名單、公示信息抽查、部門聯動機制等一起，構成了一套完整的事中事后信用約束和監管措施。今年9月，自貿區內首批企業經營異常名錄已經悄悄掛上上海市工商局官網“中國(上海)自由貿易試驗區企業信用信息公示系統”。目前自貿區內的企業年報包括注冊備案、認繳實繳、股權轉讓、經營狀態以及市場生產經營情況等信息，從事網絡經營的企業還有網絡經營情況的信息。

　　目前在自貿區內實施的商事登記制度改革、加強事中事后監管等改革試驗已有多項在全國范圍內得到推廣。

　　【編者按】在我國的國有經濟體系中，普遍存在著重視以國有企業為主體的經營性國有資產管理，行政事業單位國有資產的管理得不到重視甚至被輕視的現象，家底不清、產權不明，小金庫滋生，大量資產閑置等等問題困擾已久。南寧市對行政事業性國有資產管理體制進行改革，“威寧”模式克服了種種弊端，讓“死資產”變成了“活資本”。

　　南寧市委、市政府全面貫徹“三個代表”重要思想，解放思想，大膽創新，改革和創新行政事業性國有資產管理體制，在理論和實踐上均取得重大突破。

　　2002年4月，經南寧市委、政府和國資委多次開會審議、研定，決定對行政事業性國有資產管理體制進行一次重大的突破性改革，即對行政事業性國有資產實行授權統一管理、經營。改革的具體運作思路是：組建南寧威寧資產經營公司并授權其統一擁有原行政事業性國有資產產權，對資產集中管理、統一經營，實現行政事業性國有資產管理從分散管理向集中規模經營轉變。在此基礎上，重新整合調配辦公資源，優化財政存量資產結構，并通過對資產的市場化運作，實現保值增值以及資產的安全與完整。改革至今已一年多，不但取得了階段性的成效，更引起了社會及國有資產管理業界的廣泛關注，被譽為“威寧模式”改革。

　　“威寧模式”改革在觀念、理論和實踐上都是一種創新：觀念上突破了舊的國有資產管理體制對原行政事業性國有資產管理只有“安全完整”的行政管理觀念，增強人們的付費意識以及對政府的運行成本的關注；理論上提出了非經營性資產轉變為經營性資產是國有資產價值的實現過程，政府建設辦公樓是一種投資，辦公資源的經濟取得是財政效益的充分表現，善用政府辦公資源，市場經濟條件下公共財政必須重新審視政府運行成本問題，辦公資源分配可實行商品化、市場化供應、貨幣化結算制度等創新觀點；實踐上按改革思路逐步推進，完成產權劃轉，資源的整理分類及初步調劑，并開始資產的運營，發揮市場對資源配置的基礎性調節作用，逐步顯示政府的運行成本，達到了優化資源配置，實現國有資產保值增值的目標。南寧市人民政府的國有資產管理體制創新，為進一步深化國有資產體制改革提供了新鮮而具體的經驗，開創了一條嶄新的行之有效的管理模式。

　　南寧模式改革，克服了行政事業性國有資產管理的種種弊端，解決了地方政府、財政的許多問題：

　　(1)通過徹底清理行政事業單位國有資產并將其變更至威寧公司名下進行統管，明晰產權，核清家底，解決原管理體制下國有資產長期存在的家底不清、產權不明、帳實不符、帳外資產嚴重而造成管理不善等系列問題。

　　(2)通過對資產的統管、經營，取消行政事業單位的“自留地”和“小金庫”，實現政企分開，嚴堵腐敗漏洞，解決原各單位長期無償占有國有資產及收益，且體外循環，嚴重影響社會經濟秩序，“小金庫”現象滋生蔓延等問題。

　　(3)通過對統管后的資產進行統一調配、集約經營，解決行政事業單位國有資產利用率不高、資產大量閑置浪費問題。優化資源配置，降低政府運行成本。

　　(4)通過授權威寧公司統一市場化運作，資產收益上繳財政，解決國有資產收益及稅費嚴重流失的問題，最大限度地盤活行政事業性國有資產，使非經營性資產資本化，真正實現資產的市場價值達到保值增值的目的。

　　(5)通過威寧改革，調整財政分配制度，為統一發放公務員崗位補貼提供資金來源，逐步、均衡解決公務員福利待遇和辦公條件苦樂不均的問題，穩定公務員隊伍，調動干部的積極性、創造性。

　　(6)通過產權改革將“死資產”變為“活資本”，突破從前非經營性資產不能用于抵押擔保問題的瓶頸，為南寧市實現城市建設的跨越式發展提供融資擔保。

　　【編者按】如果實事工程的上馬如同去餐館就餐一樣，可以隨需選取，是否可以最大程度滿足民眾的需求？上海市南匯區惠南鎮就進行了這樣的一次改革，實事工程項目交給鎮人大，實事工程代表“點菜”。

　　2003年10月開始，為了實現公共服務均等化分配，促進公共預算制度改革，上海市南匯區惠南鎮實事工程項目不再由政府決定，轉而將權力交給鎮人大。工程立項通過人大代表向群眾征集信息，然后政府整理形成“菜單”草案，項目由代表“點菜”，實施由代表監督，結果由代表評估。惠南鎮的改革也被形象地稱為“實事工程，代表點菜”。

　　“實事工程，代表點菜”的主要做法是：(1)每年10月中旬開始，由鎮人大與鎮政府、村民自治組織通過村民代表會、座談會、問卷調查等方式向群眾征集下一年度實事工程意見；(2)鎮政府進行信息歸類、匯總，并根據財政狀況，初步擬定下一年度實事工程預算草案，即“菜單”；(3)將初步擬訂的草案提交年底召開的鎮人代會進行票決，由人大代表選擇確定需要實施的實事工程項目，同時向社會公開。并由鎮政府負責組織實施；(4)在實施過程中，鎮人大主席、副主席組織人大代表視察工程進展，監督工程的實施；(5)年度實事工程完成后，需要接受人大代表的視察和測評；(6)鎮政府在次年人代會上作專項工作報告。

　　惠南鎮人大“公共預算制度改革”的創新之處在于：第一，基層公共決策模式的創新。創新了鄉鎮人大行使職權的方式，使鄉鎮人大的重大事項決定權與監督權有效結合起來，凸顯了人大的地位和作用；第二，創新了民生工程的評判標準。根據規定，惠南鎮實事工程所需資金，在鎮財政中列支，并應當占鎮財政當年預算總支出的15%以上的比例。實事工程完成后的測評要有二分之一以上代表參加，并向社會公開結果。第三，基本公共服務均等化的制度安排。實事工程代表“點菜”，是一種自下而上的決策過程，匯集了各方面的意見和建議，公共服務最大限度地覆蓋轄區的普通民眾，避免了公共財政向某些地區、某部分人群過度集中或傾斜。第四，創新可持續性的制度安排。2007年7月，匯南鎮人大起草并通過了《惠南鎮實事工程實施辦法(試行)》，使“實事工程代表點菜”進入了制度化的軌道，保證了該項措施的可持續性。

　　惠南鎮人大的“公共預算制度改革”的實踐效果表現為：第一，實事工程由政府主導轉變為居民需求主導，普通居民享受的公共服務水平有了很大的提高。2004-2007年間，鎮人大共征集信息700余條，形成“菜單”項目累計達82個，最后由人大代表確定的實事工程42項，總投資愈2億元。第二，充分落實鄉鎮人大的職權，基層人大的邊緣化地位逐步改善。惠南鎮的改革使人大代表在會議期間可以切實地代表群眾反映他們的需求，并審議鎮政府的工作報告；閉會期間，一方面通過日常的代表聯系機制，保持與群眾的聯系，收集各方面信息，另一方面通過代表視察機制監督實事工程的實施。第三，改變了以往實事工程由政府主要領導拍板的決策模式，拓寬了基層政府決策的信息渠道，解決了政府決策與群眾需求脫節的難題，政府開始轉向更多聽取人大代表和普通群眾的意見，并主動接受人大的監督。第四，人大代表通過各種正式與非正式途徑，更主動、更廣泛地聯系群眾。普通居民也可以通過村級自治組織、人大代表、基層政府部門等規范性渠道，真實地反映自身利益需求，公民有序政治參與逐漸擴展。

　　惠南鎮“公共預算制度改革”表現出這樣幾個特點：首先，改革是為了應對實際面臨的諸多困難。如鄉鎮合并帶來的發展不平衡等。其次，改革使基層政府更容易開展工作，他們將精力主要用于落實人大決策，推進實事工程的實施。再則，改革的門檻低，有利于本地區，以及其他地區的學習和推廣。另外，專家學者的作用在改革過程中得到充分的體現。從發現惠南鎮的改革實踐，到推動改革制度化建設，上海本地的學者，以及其他地方的學者都發揮了關鍵的作用。

　　作為一項創新的制度，惠南鎮“公共預算制度改革”還需要進一步地完善。(1)加強能力建設。通過培訓，提高代表聯系選民、收集信息、甄別信息和理性判斷的能力；增強責任和大局意識，提高鎮黨委政府權衡局部意見和整體利益的能力；開展經常性的活動，促進普通民眾表達自身利益能力的提高。(2)在實事工程的跨區域合作上利用臨鎮、臨區的比較優勢，建立區域性協調機制，實現更大范圍內的基本公共服務均等化。

　　【編者按】不可否認的是，小微企業融資難已經成為世界性的難題。無論在達沃斯、在博鰲，在各種各樣的經濟論壇，無論是政府官員、金融大鱷、企業高層還是專家學者，都在談論如何解決這一問題。然而在重慶，“小額貸款保證保險”模式或許為解決這一問題提供了新的思路。

　　小額貸款保證保險是指為滿足小微型企業生產經營中的小額融資需求，由借款人就其自身信用向保險公司投保，銀行以此保險作為主要擔保方式向借款人發放小額、短期流動資金貸款，在借款人未按約償還貸款時，由保險公司向銀行承擔貸款損失賠償責任的保險業務。

　　小微企業貸款難是一個世界性的難題。小額貸款保證保險在無抵押、無擔保條件下，可以讓小微企業以合理成本獲取貸款支持，以維持資金正常周轉，為解決這一難題提供了新的思路。

　　重慶市小額貸款保證保險的貸款流程相對簡單。首先，試點銀行與保險公司協商簽訂合作協議，然后試點銀行和保險公司聯合對貸款申請人進行資信調查，銀行與符合條件的申請人簽訂貸款合同，保險公司與其簽訂小額貸款保證保險、借款人意外傷害保險合同，銀行在相關手續完備后發放貸款，保險公司按合同約定承擔貸款保證保險責任、借款人意外傷害保險責任。

　　為保證工作的順利進行，重慶市金融辦作為主導方在周密調研基礎上制定了較為完善的規章制度。重慶市小額貸款保證保險項目在借款人范圍、貸款用途、貸款金額、貸款成本和貸款流程方面均有完善明確的規定。在重慶市小額貸款保證保險試點工作階段，借款人范圍主要包括重慶市行政區域內經營期一年以上的小型微型企業、農村種養殖大戶、城鄉創業者等。貸款用途主要用于滿足借款人生產經營過程中合理的流動資金需要。試點初期，主要針對在重慶市經營一年以上的小型微型企業。貸款金額方面，小型企業最高可貸300萬元，微型企業、城鄉創業者和農村種養殖大戶單戶最高可貸50萬元。單筆貸款期限最長不超過一年。小額貸款保證保險的貸款成本主要包括貸款利息和保險費。貸款利率最高不超過人民銀行同期貸款基準利率上浮30%。保險費率以保險公司備案或批準費率為基礎，年保險費目前不超過貸款本金的3%，遇市場變化或保監會另有規定另行調整或從其規定。此外，借款人有條件且自愿提供抵押或擔保的，經辦銀行和保險公司可根據借款人資信狀況，適當下浮貸款利率及保險費率，融資成本僅為同期市場費用三分之一強，比其他渠道貸款成本要節省一半左右。

　　與目前普遍推行的融資擔保、微企創業貸款等融資渠道相比，重慶小額貸款保證保險具有如下幾個特點。第一，貸款手續簡單，程序易操作，業務網絡多，投保方便。第二，貸款資格要求低，不需抵押和反擔保，同時融資成本也較低，費率水平合理。第三，服務對象范圍明確，融資額度能滿足小微企業成長和農村種養殖業大戶的資金需求。第四，未來具有發展空間。保險公司開展小貸保證保險，將增大全社會的融資擔保能力，并以保險公司較強的資金實力和風險管理能力，調動更多銀行資金支持小微型企業及“三農”發展。

　　重慶市小額貸款保證保險項目得以順利推進，其經驗在于：

　　第一，重慶市政府重視項目的組織領導工作。重慶市成立了由市政府分管副秘書長任組長，市金融辦、市財政局、人行重慶營管部、重慶銀監局、重慶保監局等單位分管負責人為成員的“重慶市小額貸款保證保險試點工作協調小組”和辦公室，加強對試點工作的指導和管理，市協調小組辦公室設在市金融辦。

　　第二，各級政府、銀行、保險公司和相關部門、企業通力合作。重慶小額貸款保證保險工作的開展得到了中國保監會、市政府、市財政局、市金融辦等的大力支持，以及相關金融機構以和各區縣政府的支持和配合。在借款人申請受理、貸前調查、分析決策、貸后跟蹤管理、逾期催收、損失追償等環節，銀保雙方實行信息共享，聯合風險管控。對有惡意逃廢金融債務行為的借款人，由公安等司法機關負責依法嚴厲打擊。

　　第三，政府系統頒布相關文件規范工作內容。為保證重慶市小額貸款保證保險工作順利進行，重慶市政府先后出臺了《關于開展小額貸款保證保險試點工作的意見》、《小額貸款保證保險試點工作管理辦法》、《小額貸款保證保險風險補償暫行辦法》等政策性文件。

　　第四，前期調研準備工作充分，工作穩步推進逐步拓展。重慶市金融辦多次帶領相關部門赴已實行小額貸款保證保險的省市考察、學習，了解各地的先進做法。同時，還組織專人對重慶本地小微企業、種養殖大戶、創業者的貸款需求進行認真研究，掌握了重慶相關貸款需求市場。重慶市小額貸款保證保險項目根據實際情況逐步推行。首批試點銀行和保險機構各一家，在9個區縣開展此項工作。在對金融機構的申請、設備、員工、資金等情況進行詳細審查的基礎上，重慶市將逐步擴大試點范圍，實行范圍將擴大到全市，并由數家保險和銀行機構共同開展。

　　第五，健全監督管理機制。重慶市小額貸款保證保險項目建立了業務專營專管制度、銀保聯合風險管控機制、保險公司獨立審核機制、欠款追償機制、業務暫停機制、借款人失信行為通報機制。借款人在辦理小額貸款保證保險貸款以后，銀行將把貸款及償還信息納入央行征信系統。

　　第六，財政支持采取風險防控措施，風險補償標準明確。為防范風險，重慶市將同時由財政出資設立２０００萬元的小額貸款保證保險風險補償專項資金，設立專戶進行管理，專項風險補償資金使用完后按年補足，同時鼓勵區縣設立相應專項資金進行配套補充。重慶市政府明確制定了風險補償標準，當小額貸款保證保險對應貸款逾期率超過10%或保險公司賠付率（年賠付額/年保費總收入）超過130%時，保險公司暫停簽發保單并停止賠付，銀行暫停發放貸款。后續發生的貸款損失，由風險補償資金按80%對損失進行部分補償，其余20%由保險公司和銀行按3：7承擔。補償半年結算一次，補償資金的財政撥付由財政直撥銀行。設定追償期限。小額貸款保證保險貸款有效追償期限不少于一年，追回已核銷的呆賬扣除追討費后按比例繳還財政。

　　目前為止，重慶市小額貸款保證保險項目已取得了預期成效。該項目對緩解小型微型企業、農村種養殖大戶、城鄉創業者的融資難問題具有積極意義，保證了他們在無抵押、無擔保情況下，以較低的融資成本獲得貸款，促進了實體經濟發展，對支持小微企業的壯大起到良好的推動作用。同時，該項目初步探索了金融領域進一步改革的新路徑，有助于形成銀保合作的創新金融服務模式。此外，該項目的實行倒逼銀行和保險公司提升其風險管理水平，并為保險公司的保險業務創設了一個新的險種。所以重慶市小額貸款保證保險項目實現了小型微型企業、農村種養殖大戶、城鄉創業者和銀行與保險公司的三方共贏。

　　據重慶市金融辦提供的數據，截至2013年7月30日，重慶市試點金融機構共接到813戶小微企業提交的投保申請，申請貸款金額共計21.82億元。其中：218戶已獲得保險公司確認，可支持其獲得銀行貸款3.54億元，試點銀行已向其中158戶發放貸款共計2.71億元，戶均貸款171萬元。

　　該項目今后應主要從以下方面加以完善：一是進一步加強銀行與保險公司的相互理解與支持，雙方的風險文化差異、業務模式、人力配置結構需要進一步磨合互融，加強協作；二是鑒于信用風險高的特點，銀行內部業務組織結構框架和制度要進一步完善，以有效應對更多更廣的市場需求；三是涉及金融方面的政府部門要更進一步統一認識，加大對信用保險的扶持力度，四是要針對農業生產實際，使實際貸款更多面向農戶，有效解決農民生產中的融資難題。

　　【編者按】我國山區人口占全國的56%，全國592個國家級貧困縣，有496個分布在山區。一直以來，集體林區產權不明晰、經營機制不靈活等問題嚴重制約了林區人民致富，如何將集體林地使用權交給農民，讓農民享有收益權，成為林區發展的題中之義。2008年，時任國家總理溫家寶曾指出，林業產權制度改革意義不亞于當年小崗村的分田到戶。

　　我國集體林地面積27.37億畝，占全國林地面積的60.1%。我國山區面積占國土面積的69%，擁有全國90%左右的林地資源。山區人口占全國的56%，全國2000多個行政縣（市）有70%是山區縣。山區又是貧困人口聚集的林區，全國592個國家級貧困縣，有496個分布在山區。

　　新中國成立以來，我國集體林權制度經歷了數次變革，在幾經“分與統”、“放與收” 的調整中，計劃經濟管理模式一直處于主導地位，始終沒有解決好廣大農民群眾對于林地和林木的產權問題，農民沒有成為真正意義上的經營主體，集體林地也沒有完全成為農民的生產資料，集體林業更沒有成為農民就業增收的重要渠道，生產關系不能適應生產力發展規律及經濟社會發展客觀要求，集體林區出現了集體林地林木產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等普遍性問題，嚴重制約了林業的發展。

　　在此背景下,保持林地集體所有制不變,把27億多畝集體林地的使用權交給農民,讓農民依法享有對林地、林木的所有權、處置權和收益權,實現“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”,成為挖掘“三林”潛力,發展林業、振興林區、富裕林農的根本途徑。

　　建國以來,我國集體林權制度一直處于探索之中。集體林權制度經歷了四次變動：一是土改時期的分山到戶，二是農業合作化時期的山林入社，三是人民公社時期的山林統一經營，四是改革開放初期的林業“三定”（劃定自留山、穩定山權林權、確定林業生產責任制）。這四次變動，均未觸及產權。林地使用權和林木所有權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等體制機制性問題長期存在。農民經營林業的積極性不高，森林資源質量低，林地利用和產出率低，農民收益水平低，亂砍盜伐等現象普遍存在，林業生產力得不到有效發展。農村長期貧困落的現實后與農民發家致富理想間的矛盾日益突出，廣大農民迫切要求實行新一輪的集體林權制度改革，來促進社會經濟的發展。

　　1998年，福建省永安市洪田村率先將山林承包到戶，拉開了集體林改的序幕。2003年,國家在福建、江西、遼寧等地率先開展集體林權制度改革試點,得到了中央領導的高度重視和充分肯定。胡錦濤總書記、溫家寶總理、回良玉副總理多次對集體林權制度改革作出重要指示，并深入改革試點地區考察指導。2006年1月，胡錦濤總書記在福建永安市視察時指出，林權制度改革是當前農村經營制度的又一重大改變，意義確實很重大。2007年，溫家寶總理在遼寧、江西考察時指出，林業產權制度改革是繼家庭聯產承包改革后農村的第二次革命，它的意義不亞于當年小崗村的分田到戶。幾年來，國家林業局會同中農辦、財政部等部門對試點情況進行了深入調研，并先后在福建、江西召開集體林權制度改革高峰論壇和現場經驗交流會，指導各地做好改革試點工作。2008年6月，黨中央、國務院出臺了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發〔2008〕10號，以下簡稱中央10號文件）。2009年6月，中央召開了新中國成立以來的首次中央林業工作會議，對集體林權制度改革做出全面部署，改革隨即在全國范圍內全面推開。

　　集體林權制度改革是以明晰林地使用權和林木所有權、放活經營權、落實處置權、保障收益權為主要內容的綜合性改革。主要包括兩層涵義：一是依法實行農村集體林地承包經營制度，確立本集體經濟組織的農戶作為林地承包經營權人和林木所有權人的主體地位，逐步解決集體林權糾紛、林權流轉等存在的歷史遺留問題，維護農民和其他林業經營者的合法權益；二是依照《物權法》、《農村土地承包法》、《森林法》等法律規定，完善制度建設和深化林業體制機制改革，保障農民和其他林業經營者依法占有、使用、收益、處分林地林木的權利。

　　明晰集體林地使用權和林木所有權是基礎，放活經營權是關鍵，落實處置權是手段，保障收益權是出發點和落腳點。通常也將明晰集體林地使用權和林木所有權簡稱為基礎改革或主體改革，放活經營權、落實處置權、保障收益權簡稱為深化改革或配套改革。

　　改革主要有五個環節：一是明晰產權。二是勘界發證。三是放活經營權。四是落實處置權。五是保障收益權。改革的目標是，從2008年起，用5年左右時間，基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務。在此基礎上，通過深化改革，完善政策，健全服務，規范管理，逐步形成充滿活力的集體林業發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧。

　　【編者按】政府預算分配如何能夠更加符合公共利益，基層人大組織如何能更廣泛深入地履行職能？溫嶺市新河鎮“參與式預算改革”解決了這兩個問題。政府編制預算、公眾參與、人大批準與監督，使政府更有效地配置公共資金，解決了鎮級財政預算的“軟約束”。

　　2005年，溫嶺市新河鎮啟動參與式預算改革，目的是通過建立一種針對基層政府財政預算的制度約束，在政府預算編制、審查與修改、執行和監督等過程中，使公眾更多地參與政府決策過程，使政府預算分配更符合公共利益，更切實地激活鄉鎮人大機能。

　　其基本做法是：

　　（1）公眾參與年度預算編制，充分表達民意。在每年鎮人代會召開之前，鎮政府鼓勵本鎮群眾自愿參與，并邀請與財政預算相關的各界專業人士參加預算編制過程，討論政府預算草案。公眾通過對話、協商，對預算草案提出意見和建議，鎮政府根據討論情況修改預算草案。

　　（2）在鎮人代會期間，人大代表審查、修正、批準政府預算報告時，公眾可以參與旁聽。一是鎮政府向大會作預算草案（包括預算細化方案）報告，并報告公眾參與者提出的預算修改建議；二是人大代表通過兩輪分組與集中審查，對預算草案提出意見和建議，鎮政府答復和解釋人大代表的詢問；三是召開鎮人大主席團會議，鎮政府和人大財經小組參加，討論人大代表就政府預算草案提出的意見和建議，鎮政府據此修改預算草案，并向人大提交預算修改方案；四是人大代表分組討論、審查鎮政府提出的預算修改方案，若仍有不同意見，人大代表五人以上聯名提出“預算修正議案”；五是大會辯論并投票表決“預算修正議案”和預算草案。

　　（3）公眾參與預算執行和監督。在鎮人民代表大會閉會期間，鎮人大財經小組對鎮政府的預算執行情況開展經常性監督；在年中人大主席團組織部分人大代表和自愿參與的公民對半年來政府預算執行情況進行討論和審查。

　　參與式預算改革解決了鎮級財政預算的“軟約束”，化解了基層人大權力虛置問題。此外，通過改革擴大了公眾參與，政府能夠更有效地配置公共資金。