編者按：為辦一個證，跑了東頭跑西頭，累到“吐血”的情況時有發生。廈門海滄區委區政府的政務綜合中心拓展了政務集中辦理的范圍，體現了“大部門制”改革的精神。

　　近年來，海滄區社會轉型、城鎮化進程、和經濟發展的加快，社會對政府公共服務需求的多元化與高效化，客觀上要求政府調整和改善職能配置，提升公共服務、社會管理的效能與水平。2011年上半年，海滄區在赴全國改革經驗考察學習、研究西方公共服務與社會管理模式與經驗、聽取相關專家意見的基礎上，提出以“社會事務服務中心、協商中心、求助中心、調解中心、應急中心——五個中心”為一體的理論框架，并逐步著手付諸實踐。2012年5月由上述“五個中心”組成的綜合體開始全面運作，次年初又將“五個中心”引入行政服務中心，實現“5+1”的功能疊加，建成全省面積最大、窗口最多、行政審批事項最多、公共服務功能最齊全、信息化程度最高的區級政務綜合中心。同時，還依托原有網格化社會管理體系，利用信息網絡技術，建立了區、鎮街、村居三級服務與管理體系，實現了區內各級服務管理的上下對接、兼容與全覆蓋。

　　該項目的主要結構與特征是：“海滄區政務綜合體”全面整合行政機關、黨群部門、事業單位等各類資源，實現“綜合服務全整合、審批流程全壓縮、電子信息全升級”，包括以五個中心為次系統的綜合體系。

　　一是社會事務服務中心。由區政府辦（行政服務中心管委會）牽頭，是一個集行政審批、信息公開、資源配置、公共服務、效能監察為一體的綜合性服務系統平臺。該中心采取前臺受理、后臺審批的方式辦公，共設置92個辦事窗口，首批進駐單位41個，涉及行政審批服務事項600項。由每個部門窗口逐次審批的串口流程改為不同部門窗口同時審批相應事項的并口流程；對每個窗口的審批與服務流程實行實時視頻監控，并將視頻記錄保留60天，以備查看。二是社會應急管理中心。由區政府辦（突發公共事件應急中心）牽頭，是一個融區網格化社會服務管理聯動指揮中心、區三防指揮中心、區突發公共事件應急中心及區委、區政府值班室為一體的綜合性應急指揮系統平臺。三是社會事務求助中心。由區民政局牽頭，是一個整合社會救濟、臺商求助、勞動維權、婦女維權、法律援助、工會幫扶、失學救助、殘疾救助、紅十字救助等各類非緊急事務救助資源，結合社區網格化管理與志愿服務力量，為社會公眾提供系統、全面的救助服務的系統平臺。目前有工會、法律援助中心、民政、信訪等4個單位入駐，均有一條服務專線，主要負責求助專線接聽、登記、分流、督辦、反饋等事項；其余未入駐的單位均設有服務熱線，并開展職責范圍內的求助工作。四是社會事務協商中心。由區委統戰部牽頭，是區黨委、政府在重大決策出臺前的聽證會、問卷調查、座談會等公眾參與和民主協商平臺系統，現已形成較為成熟的區、鎮街、村居三級工作網絡。五是社會事務調解中心。由區司法局牽頭，是一個整合綜治、信訪、勞動仲裁、消費維權、醫患糾紛、人民調解、交通事故調解等資源，建立多元化的調解機制，為各類矛盾糾紛的調解提供工作系統。

　　上述區級五大中心和三級聯動機制，最基層的村（居）網格員也由條條管理變為綜合管理，即每個網格員負責各自網絡內的所有服務與管理事項，提高了信息提供與解決問題的效率。

　　該項目的創新點體現在：一是橫向整合性。與國內其它地方建立的行政服務中心相比，海滄區以行政服務中心為平臺，拓展了政務集中辦理的范圍，體現了“大部門制”改革的精神。圍繞黨政機構承擔的社會管理和公共服務這兩個重要職能，大幅度整合行政機關、黨群機構、事業單位等部門資源，構筑五大中心，加強部門聯動和部門協調，實現了現有行政社會資源與公共服務的整體化、規模化、操作化、務實化。二是縱向互動性。對比其它地區在社會管理創新方面探索，大多著眼于具體項目、單向平臺建設等微觀層面。海滄區“政務綜合體”大系統并沒有僅僅停留在本級層面，而是在鎮（街）、村（居）也建立了相互應的，從形成了鎮（街）、村（居）三級建縱向的有效銜接與互動的體系機制。三是高質量的信息化。政務綜合體以“電子信息全升級”為基礎，有效整合“五個中心”運行體系、區鎮（街）網格化指揮中心和三防指揮中心等體系，實現各類信息系統的標準化接入，為政務綜合體利用信息共享提升服務和管理水平奠定了堅實的基礎。

　　該項目取得的主要成效是：政務綜合體有效地解決了公共服務與社會管理橫向不到邊，縱向不到底的問題。具體地說：通過資源整合、流程再造為各類社會組織和公眾提供“社會、經濟、建設和公共資源配置”的并口式“一條龍服務”，三級綜合信息平臺聯網對接、聯勤聯動，方便了申請者，提高了服務水平與行政效率；行政審批的實時監控，提升了政府服務的公正性、廉潔與效率；重大決策公眾參與、協商，專家論證、聽證及民主協商等渠道，有效地溝通了政府與利益相關群體，提升了政府決策的科學性與民主性；應急管理體系有效地化解各類社會矛盾糾紛，處置各類突發事件，維護了轄區的安定穩定，提高了抵抗臺風等自然災害的能力；多元主體的調解機制和“大調解”工作格局，最大限度地平息了社會中內部利益沖突與矛盾，防止矛盾升級為暴力沖突，緩解了審判機關的壓力。調解中心成立以來，成功調解糾紛981件，涉及近萬人次；多部門聯合調解33件，涉及137人次。勞動維權，為6259人追討工資近5000萬。

　　需要進一步解決的問題。一是“政務綜合體”的地位、職權和責任不明確。目前綜合體還不是一個實體機構，沒有一個統一的領導和管理機構，缺乏統一的運作制度、程序與規范，影響了綜合體整體效能的發揮。二是綜合中的五個中心各自為政，各有自己的規章制度與運行程序，而相互之間職責邊界不明晰，缺乏有效的信息互通與共享機制與平臺（如公共服務信息還沒有融入相對成熟的社會應急管理平臺），甚至沒有一種聯席協調機制，所以遠沒有真正“綜合”為一個有機的整體。各自中心的協調的權力主要來自區政府和黨委的重視，而不是制度化的權力。三是運行機制方面的具體問題。如在不改變既有行政體制的情況下，“綜合體”并不能完全解決后臺各職能部門“九龍治水”，及其相互推諉的問題；政府與社會之間的多重關系沒有理順，政府大力建設的應急管理中心側重政府對社會管控，而在提供公共服務方面，多側重事后調解，事前協商過程中的公民代表和專家遴選程序有待改善；在公眾參與決策方面，忽視了人大等既有制度化機制。

　　2003年下半年以來，溫州市委、市政府在全市范圍內組織開展了旨在提高機關效能、改進政府服務的“效能革命”。這是一場特殊的革命，革命的主體是機關干部，革命的對象也是機關干部，革的是企業和群眾深惡痛絕的所謂“衙門作風”。主要內容有：一是加強思想教育。在機關部門興起學習貫徹“三個代表”重要思想新高潮，用“三個代表”重要思想武裝干部頭腦，指導工作實踐。開展“爭先創優”活動，爭創一流的文明機關，爭創一流的工作業績。二是注重制度建設。堅持標本兼治，探索建立長效管理機制，用制度管理人、規范人、引導人。根據不同部門、不同崗位，建立分類型、分層次的效能考核體系，把機關作風好壞作為檢驗部門工作成效、衡量領導班子和領導干部能力水平的重要尺度，作為選拔任用干部的重要依據，并把考核結果同獎罰措施結合起來，真正做到干好干壞不一樣。三是強化監督檢查。采取明察和暗訪相結合的方式，定期不定期地對與群眾聯系密切的窗口單位進行檢查。更加注重監督檢查實效，對督查中發現的熱點難點問題，進行連續查、跟蹤查，重點督促整改措施的落實。成立機關效能監察中心，與經濟發展環境投訴中心合署辦公，全權負責接受投訴和查處工作，做到件件有落實、事事有結果。四是嚴格執行紀律。實施“四條禁令”，即嚴禁有令不行、嚴禁辦事拖拉、嚴禁吃拿卡要、嚴禁態度刁蠻。在具體實施過程中，堅持“三個一律”：有群眾投訴的，一律追查到底；違反規定的，一律嚴肅處理；效能建設不力的，一律追究領導責任。

　　項目發起的動因：

　　近年來，在全國全省經濟全面轉好的宏觀背景下，溫州也進入新一輪發展機遇期。面對有利形勢，要在新一輪發展中贏得主動，要再創改革發展的新優勢，必須盡最大努力改善發展軟環境，必須引導和保護好人民群眾的積極性，推動經濟發展和社會進步。但與現實需要相脫節的是，部分機關部門工作作風和干部隊伍素質存在比較大的差距，導致我市整體投資軟環境不容樂觀。有的辦事拖拉，效率低下；有的辦事隨意，執法不公；有的方法簡單，態度粗暴；有的部門利益第一，搞上有政策、下有對策；有的甚至弄權瀆職，以權謀私，等等。所有這些，從經濟發展的角度講，直接造成一些企業外遷、一些項目辦不成、一些工程上不去等等；從更高層面上講，在不同程度上損害了人民群眾的利益，損害了溫州改革開放的形象，損害了黨和政府的聲譽。為了徹底改變這種現狀，我們在全市組織開展“效能革命”活動，努力提高機關的行政效能，提高機關的服務質量，以硬措施改善軟環境，以軟環境促進新發展。

　　解決的主要問題：

　　全市共有665個機關部門，282個鄉鎮和244個具有行政管理職能的單位開展了“效能革命”活動。經過近兩年的努力，機關效能革命取得了明顯成效，機關效能建設的一些突出問題得到治理，各級機關的服務質量和辦事效率有了新的改進，人民群眾對機關工作的滿意度有了新的提高。具體來說：一是機關部門和干部服務意識、危機意識和大局意識得到增強。各部門之間的工作協調得到了加強，單位內部配合協作情況有了好轉；大多數機關干部觸動很大，各項工作有推動。從活動開展到2003年底的不到半年時間里，全市機關部門就制定并落實各類整改措施近3000項，簡化辦事程序、縮短辦事時限的有1500多項。二是機關工作節奏加快，辦事效率有了較大提高。市行政審批中心窗口承諾件的提前辦結率，從“革命”前的56%提高到現在的86%；基建項目審批由原來的“串聯”式改為“并聯”式，平均時間從160個工作日縮減為95個工作日。三是群眾對機關作風的滿意度提高。據民意調查，有86.6%的人認為機關工作人員服務態度好，87.5%的人認為首問負責制和一次性告知制等執行得好，96.3%的人表示沒有遇到機關工作人員推諉刁難、吃拿卡要等現象。

　　2005年以來，玉林市政府在市直各單位互聯網鋪設率達96%以上、基本實現“村村通”的基礎上，利用互聯網信息管理和現代通信技術等手段，建成具有即時互通、快速高效、實用節約、方便安全為主要特征的電子政務新模式。

　　“一站式”電子政務新模式，以便民利民為宗旨，以建設透明責任政府為目標，從中西部地區實際出發，結合電子政務系統發展的新特點，遵循以“一套硬件”、“一套軟件”打造“一個政務大平臺”的“三個一”理念，在互聯網上虛擬內網，以統一大集中的模式，建設一個中心(IDC數據中心)、兩個平臺(應用支撐平臺和數據交換共享平臺)、七個系統(安全應用系統、電子印章系統、政府門戶網站系統、協同辦公OA系統、網上審批系統、企業信用聯合誠信系統和電子監察系統)的電子政務綜合應用平臺。

　　該項目的創新性主要是： (1)設計理念創新。“一站式”電子政務新模式，既不是在互聯網上單純建政府門戶網站，也不是在互聯網之外重建專網，而是利用互聯網信息資源平臺，在互聯網上虛擬內網，使市以下各級政府、同級政府各部門以及部門內部之間實現縱向、橫向、全方位互聯互通，保證域內資源適時共享，從而打造“24小時不下班” 的便民政府。(2)技術開發創新。該項目首創利用互聯網信息技術資源，將所有應用系統集中在一套硬件和一套系統軟件內，再在統一的平臺上建構各種子系統，比“外網——內網——外網”模式更便捷，且避免了子系統下各區縣各部門各單位的重復建設。(3)管理應用創新。該項目首創政府移動辦公模式。在世界任何地方，政務人員只要用自己“密鑰”登錄互聯網上的“中國玉林”政務網站，即可在網上實時進行辦公和交流。市民可隨時在線開展信息查閱、咨詢投訴和網上申報等。(4)建設模式創新。該項目建設采取統一規劃、集中建設、政府主導、市場運作的模式，基礎硬件由政府統一投資，系統應用開發采取誰使用誰投資的方式，零部件采購通過公開招標吸引社會資金加入，同時充分利用既有資源，實現政府與企業共建雙贏。

　　該項目實施以來社會效益顯著：(1)節約了建設資金，降低了行政成本。玉林市“一站式”電子政務系統建設利用互聯網資源，不拉專線，不設專網，軟硬件總投資為560萬元，與建設同規模專網需投資1600萬元預算相比，降低了約70%的建設成本。同時，利用電子政務使政府行政成本明顯降低。僅玉州區政府年直接節約紙張經費70余萬元。(2)提高了政府辦公效率。過去政府發文要經過打印、裝訂、分發、各部門到文件交換站收文等多個程序，一般需要數天時間，使用電子政務，幾百份電子公文只需幾分鐘便可發送完成。(3)推動了透明政府建設。使用電子政務審批系統，實現了以公眾為中心的報批指南、業務咨詢、審批辦理“一站式”服務，申請者可實時在線動態查詢審批事項辦理流程、目前進展和最后結果等；審批過程中每個環節辦公人員姓名、審批時間會自動顯示，一切操作都在陽光下進行，防止了暗箱操作和腐敗產生。同時，網上監察系統會對全市所有公文流轉、群眾來信處理和審批過程實行不間斷監控，一旦發現違規行為便及時警告并作出相應處理。(4)搭建了政府和市民溝通的互動平臺，推動了和諧社會建設。登陸玉林市政務網站，群眾可直接點擊有關部門提出意見和建議，有關部門接到群眾來信后及時進行研究和答復，也可和群眾在線直接進行交流、溝通，幫助群眾解決問題。群眾還可在網上對政府部門的工作效率和滿意度直接進行打分，表達自己態度。由于公開透明和實時交流，政府部門對群眾的責任心明顯增強，群眾的各種訴求基本都可得到有效回應和解決，從而推動了全市和諧社會建設。

　　該項目今后努力的方向是需繼續將電子政務網絡向農村基層延伸，不斷加強為經濟建設服務，進一步強化電子政務的功能和作用。

　　為進一步加強機關效能建設，深化行政管理體制改革，改進機關作風，提高辦事效率，提高為人民服務的質量，適應加入WTO后對政府部門提出的挑戰，思明區人民政府成立《公共部門績效評估》項目領導小組，由區委副書記常務副區長鄭云峰任組長領導小組委托廈門大學法學院卓越教授組建《公共部門績效評估》課題組，負責《公共部門績效評估》項目的可行性論證，實地開展項目調研，繪制項目所需圖表，撰寫項目研究報告，制作項目課題，項目研究的最終成果是建構一套公共部門績效評估的指標體系，開發一套公共部門績效評估的系統軟件。該創新成果于2002．7正式投入運作，經中國行政管理學會國家人事部行政管理研究所、省效能辦、市效能辦等有關專家領導評審鑒定，對項目成果給予高度評價，一致認為項目研究在國內具有創新意義，為解決公共部門管理的瓶頸問題探索了新的路徑，項目成果對推進政府職能轉變，促進管理機制更新，提升政府服務質量有實質性的應用價值。

　　解決的主要問題：

　　(1)建構公共部門績效評估的模式：本系統從橫向上分成評估緯度、評估主體、評估指標、評估要素、評估等級等五個序列。在評估緯度序列，設有基本建設、運作機制和主要業績等三個欄目，評估分值為100分。在評估主體序列，突破傳統思維方式，突出多元主體特征，設有綜合評估組織、公民、直管領導、投訴中心、一票否決和被評估對象等評估主體。在評估指標方面，采用部門指標與通用指標相結合；定性指標和定量指標相結合；傳統指標與現代指標相結合：正數指標與負數指標相結合；基本指標與修正指標相結合的方式，著力建構一個全面、客觀、公平的指標體系。

　　(2)開發《公共部門績效評估》軟件。本軟件分為演示盤和操作盤。在運作機制方面，本軟件最大的創意在于系統的可管理性，切實體現分級管理、自動管理、工具管理、動態管理和在線管理的特征。《公共部門績效評估管理系統》軟件的開發成功突破了公共部門績效管理傳統瓶頸，促進公共部門績效評估走向系統化、科學化和實用化；本軟件的開發成功是電子政務發展深度的重要標識，為電子政務提供一個可操作性的決策支持系統分析模塊。

　　(3)建立一套較為完善的工作規程。在文件規范方面，我們撰寫編制了《公共部門績效評估研究大綱》、《公共部門績效評估項目研究報告》、《公共部門績效評估試行辦法》、《公共部門績效評估實施細則(試行)》、《試點單位績效評估相對人構成及產生辦法》等。

　　項目受益人和受益內容：

　　地方政府自身是該項目的直接受益者。首先，公共部門績效評估系統改變以往傳統行政考評于年底組織多項大規模檢查評比的評估方式，將績效評估統一于日常的管理活動中，避免了由于多頭考評而使被評估部門疲于應付的情況以及由此造成的行政資源的極大浪費。同時也從制度上解決了被評估部門在年底的準備各種檢查材料中弄虛作假的問題。其次，通過深入調研和科學建模形成相對穩定的公共部門績效指標和標桿，解決了以往由于考評指標不固定而使被評估部門在實際工作中盲目按照臨時性目標開展工作的問題，有利于各部門依照評估指標和標桿的要求安排工作計劃，做到有的放矢。

　　行政相對人是該項目的間接受益者。公共部門績效評估系統突出強調公民滿意作為公共行政的核心價值，將群眾滿意作為考核部門工作業績的重要指標，以此督促公共部門在日常工作中樹立服務理念，改進工作作風，提高工作效率，通過使行政相對人滿意達到工作績效的提高。

    北京市政府績效管理起源于崗位責任制，在經歷了目標管理督察考核、多元評價綜合考評后，從2008年起，北京市政府成立了績效管理課題組，在借鑒吸納政府評估的4E模式、平衡記分卡、360度考評等理論基礎上，形成了以“三效一創、八大指標”為核心的績效管理指標體系。“三效一創”績效管理體系是指圍繞履職效率、管理效能、服務效果和創新創優等4個方面涉及的8項指標進行管理和考評。履職效率是對績效責任單位職責任務進行管理和考評，重點涉及履行“三定”主要職責和承擔市政府重點工作任務完成情況；管理效能是對績效責任單位依法行政、行政審批、行政效能監察及公務員隊伍建設情況進行管理和考評，重點涉及依法行政和能力建設情況；服務效果是對績效責任單位工作效果和服務對象滿意度進行管理和考評，重點涉及服務中央、公眾評價、領導評價和協調配合情況；創新創優是對績效責任單位開展工作創新和創優情況進行管理和考評，重點涉及重大工作創新成果、重要表彰獎勵等情況。

    該機制的具體落實措施是：（1）各部門根據結合“三定”職責和年度承擔的市政府重點工作，制定本部門年度績效計劃及落實措施。（2）市政府績效辦負責對各績效責任單位的績效計劃匯總和評審，經市政府績效管理聯席會議審議并報請市政府審定后，制定《市政府績效管理任務書》并印發實施。（3）各專項考評部門制定實施細則，圍繞“三效一創”涉及的8項指標開展績效考評工作，八項指標包括：職責任務（40分）、依法行政（8分）、能力建設（7分）、服務中央（5分）、協調配合（5分）、公眾評價（20分）、領導評價（10分）、創新創優（5分）。（4）各部門得分由“三效一創”考評得分之和減去行政問責扣分產生。

    北京市績效管理體系有三個特點：（1）體系設計相對科學、完整，以考核為管理工具、考核標準量化、考核主體多元化、公眾參與等現代績效考核的新理念在這一機制設計中都得到了體現和落實；（2）系統、全面的政府績效管理信息平臺可以有效整合既有考核資源，強化管理的系統性，基本不增加考評環節和各參與方的負擔，實現對各單位工作的常態管理、過程監控和綜合評價相統一；（3）該體系導入了中央在京單位、公眾、領導和基層等多元評價主體，尤其是100分中公眾評價占到了20分，僅次于職責任務指標的比重。公眾評價通過公開招標的方式由第三方機構組織實施，第三方調查機構隨機抽樣產生評估樣本，并通過上門調查、電話訪談、網絡調查等方式進行評估，以保證數據的真實客觀性。該系統于自建立以來，取得了一定成效。首先，為籌辦奧運會和慶祝建國60周年等重大活動中提供了保障，各部門圍繞重大活動的保障任務建立了以項目落實為核心的責任制，加強了重點管理。其次，在績效評價中，將市政府為群眾辦實事、“五無”工程作為績效管理的重點，以量化的績效管理流程來保障工作目標的落實。