焦洪昌

　　黨的十八大以來，依法治國首先要依憲治國的提法不斷明確，得到廣泛認(rèn)同，逐步深入人心。依憲治國當(dāng)然要求憲法得到良好實(shí)施，加強(qiáng)憲法實(shí)施的重要性不言而喻。國內(nèi)外的歷史和實(shí)踐表明，加強(qiáng)憲法實(shí)施需要全面有效的憲法保障制度，其中尤以憲法監(jiān)督制度最為緊要。為此，黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，并指明了完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度、健全憲法解釋程序機(jī)制、加強(qiáng)備案審查制度以及加強(qiáng)憲法宣傳教育四個努力方向。

　　早在起草我國現(xiàn)行憲法的過程中，在全國人民代表大會之下設(shè)立一個專門機(jī)構(gòu)即“憲法委員會”，由該機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)憲法監(jiān)督職能的構(gòu)想就曾被寫入討論稿，并經(jīng)過多次討論，但未被采納。

　　究其原因，極為重要的一點(diǎn)便是憲法監(jiān)督制度雖然對憲法實(shí)施有著極大的推動和保障作用，卻仍要以現(xiàn)實(shí)的法治背景、環(huán)境、條件與實(shí)踐為基礎(chǔ)。脫離了實(shí)際，任何制度機(jī)制、任何單獨(dú)的機(jī)構(gòu)都無法發(fā)揮被期冀的作用。尤其當(dāng)憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出的否定性評價，無法落實(shí)為相應(yīng)的憲法責(zé)任時，其權(quán)威將難以為繼，亦將有損于憲法權(quán)威。

　　因而，現(xiàn)在講憲法監(jiān)督制度的完善也應(yīng)當(dāng)本著務(wù)實(shí)的態(tài)度，分期分步驟穩(wěn)步推進(jìn)。黨的十八大提出了中國共產(chǎn)黨成立一百年時全面建成小康社會與新中國成立一百年時建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家兩個百年目標(biāo)，恰為完善憲法監(jiān)督制度提供了明確的時間表。我們可以2021年之前為近期，暫不考慮修改憲法;以2022-2049年為中期，抓住小康社會全面建成之后，可能出現(xiàn)的憲法修改契機(jī)，從頂層設(shè)計(jì)上打開完善空間;以2050年之后為長期，進(jìn)一步予以優(yōu)化。在不同階段，針對不同的主要問題，采取不同的完善措施，達(dá)到可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與效果。

　　對于完善憲法監(jiān)督制度的討論始終未曾停歇，專家學(xué)者們提出了很多方案。以對待現(xiàn)行憲法監(jiān)督體制的態(tài)度為標(biāo)準(zhǔn)，這些方案可以大體上分為兩類:一類認(rèn)為應(yīng)突破現(xiàn)行憲法監(jiān)督體制。該體制以憲法第62條、第67條為基礎(chǔ)，將憲法實(shí)施的監(jiān)督權(quán)授予全國人大及其常委會。還有論者提出將憲法監(jiān)督權(quán)移交給司法機(jī)關(guān)或新設(shè)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，重建相應(yīng)體制;另一類則認(rèn)為應(yīng)以現(xiàn)有體制為基礎(chǔ)，通過在全國人大或常委會之下設(shè)立專門機(jī)構(gòu)等方式，整合并增強(qiáng)監(jiān)督工作隊(duì)伍，輔之以明確的職權(quán)及程序機(jī)制和保障機(jī)制，挖掘現(xiàn)有資源的更大潛力。

　　前一類考慮到了由行使國家立法權(quán)的機(jī)關(guān)來審查其制定的法律是否違憲或存在公正理性上的矛盾問題，苦于長期以來現(xiàn)行體制并未達(dá)到令人滿意的效果，同時觀察到了世界上許多國家由立法機(jī)關(guān)承擔(dān)憲法監(jiān)督職能轉(zhuǎn)向其他模式的趨勢，具有一定建設(shè)性。可依此類構(gòu)想，不論是設(shè)立憲法委員會、憲法法院還是交由司法機(jī)關(guān)，如果地位級別不夠高，獨(dú)立性不夠，恐怕依舊無法解決這一模式主要想解決的監(jiān)督全國人大及其常委會的問題。雖然在語義和邏輯上不能直接從監(jiān)督推導(dǎo)出地位、等級關(guān)系，可從實(shí)效上，至少下級對上級的監(jiān)督未必能充分。而若真如此，就算從理論上解釋了這個監(jiān)督機(jī)關(guān)的存在與全國人大最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)地位的矛盾問題，也可能面臨改革難度大、成本與風(fēng)險高的問題，恐怕難以在短期內(nèi)讓人接受。應(yīng)當(dāng)看到，許多國家的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立化，隨著實(shí)踐中新問題的暴露，人們觀念的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了漫長的過程。所以，當(dāng)必要性與可行性被納入考慮，可能許多學(xué)者并非認(rèn)為前一類方案理念有誤，卻傾向于更有可能在我國國情下盡快實(shí)施第二類方案。

　　由于全國人大的憲法監(jiān)督職權(quán)實(shí)際上只能在會議期間實(shí)施，加上其他許多重大事務(wù)需要審議，難以有效發(fā)揮憲法監(jiān)督職能。而全國人大常委會僅憲法明文規(guī)定的其他職權(quán)就二十項(xiàng)，同樣有精力不足的問題。加之，在憲法監(jiān)督內(nèi)容上，受各方面條件制約，主要集中在對立法法、各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法(下稱監(jiān)督法)所規(guī)定的規(guī)范的備案審查上。且僅就備案審查而言，對報備的規(guī)范性文件進(jìn)行有關(guān)主動審查的工作和根據(jù)審查建議進(jìn)行有關(guān)被動審查的工作，都是由全國人大常委會下的工作機(jī)構(gòu)在負(fù)責(zé)，全國人大各專門委員會事實(shí)上還沒行使過審查權(quán)，難免有監(jiān)督機(jī)構(gòu)層級過低的問題。再加上后續(xù)程序還可能要經(jīng)過委員長會議、常委會會議，周期較長。這些問題都催使第二類方案下的憲法監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立，而這樣一個機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)(下稱“憲法委員會”或“委員會”)的設(shè)立，需要考慮一些以下問題。

　　首先是該委員會的性質(zhì)。將其定義為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)本身無太大問題，可問題在于究竟什么是憲法監(jiān)督，這也將決定該委員會監(jiān)督的客體和職權(quán)。如果是監(jiān)督憲法的實(shí)施，除了對規(guī)范性文件的違憲審查，涉嫌違憲的具體行為、公權(quán)力行使違反憲法侵犯公民權(quán)利以及國家機(jī)關(guān)之間的憲法爭議等也可能被納入監(jiān)督。憲法監(jiān)督深入到具體行為，無疑是更為理想的狀態(tài)。但考慮到能力不足的問題，這一層級的憲法監(jiān)督還是更適合放在長期規(guī)劃中。而國家機(jī)關(guān)之間涉及憲法及其相關(guān)法的爭議，通過憲法監(jiān)督的形式來解決，是國家治理法治化的體現(xiàn)，也是我們黨提出的治理體系現(xiàn)代化的要求。但這種爭議的解決，往往影響面廣、要求較高，所以還是應(yīng)當(dāng)在中期規(guī)劃中努力實(shí)現(xiàn)。近期應(yīng)集中精力主要解決法律以下層級的規(guī)范問題，尤其是部門利益、地方利益影響所造成的涉嫌違憲的不公正、不科學(xué)、不合理現(xiàn)象。

　　其次是該委員會的地位。這一問題爭議較大，雖然各方都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提高其級別，增強(qiáng)其權(quán)威性，但其究竟是全國人大常委會下的工作機(jī)構(gòu)，還是全國人大的專門委員會，或者是與全國人大常委會平級，各方觀點(diǎn)不一。焦點(diǎn)還是在于這個委員會是否要監(jiān)督全國人大常委會。客觀情況是，全國人大及其常委會的各項(xiàng)活動違憲的情形并未大量出現(xiàn)，主張通過獨(dú)立機(jī)關(guān)的法治理性抑制民主不理性的學(xué)者所擔(dān)心的情形也未多次出現(xiàn)。當(dāng)然，隨著全國人大常委會職權(quán)的更頻繁行使，一些認(rèn)為其行為涉嫌違憲的批評逐漸增多，讓我們看到了對其進(jìn)行憲法監(jiān)督的需要。而且監(jiān)督的結(jié)果未必是否定的，如果監(jiān)督機(jī)關(guān)本身有足夠公信力和權(quán)威，其對全國人大常委會的憲法監(jiān)督反倒有助于定分止?fàn)帯Ｋ�以，近期來看，�?yīng)先行在全國人大之下籌建憲法委員會，級別與全國人大常委會相同。但其職權(quán)主要為有關(guān)憲法監(jiān)督的調(diào)查權(quán)、建議權(quán)，不包括憲法解釋權(quán)，不進(jìn)行違憲審查等活動。通過前期縮小憲法監(jiān)督內(nèi)容來避免其與全國人大常委會的緊張關(guān)系。待小康社會全面建成后，視情況修改憲法，賦予其憲法解釋權(quán)，通過憲法解釋或者制定法律，使其有權(quán)但不必須裁決國家機(jī)關(guān)之間的憲法爭議，追究嚴(yán)重違憲行為的憲法責(zé)任。待2050年之后，將規(guī)范性文件審查權(quán)移至憲法委員會，并逐步擴(kuò)大憲法監(jiān)督內(nèi)容。

　　憲法委員會的人數(shù)等組織機(jī)構(gòu)問題可視具體情況細(xì)化，但其產(chǎn)生初期應(yīng)由全國人大出臺相應(yīng)產(chǎn)生辦法，經(jīng)專門推薦委員會從經(jīng)驗(yàn)豐富的法學(xué)家、法律實(shí)務(wù)人員以及立法、政界人士中推薦，由全國人大批準(zhǔn)任命。以后可逐步過渡到由國家主席提名等，全國人大決定，同時要求不得兼職，進(jìn)行憲法宣誓。加強(qiáng)非因特定事項(xiàng)和程序不得解職、薪酬一般不得減少等任職保障。

　　再次是該委員會的憲法監(jiān)督程序。前述兩類方案中，都有學(xué)者提出憲法監(jiān)督采取司法程序的形式。雖然司法的更大價值在于公正而非效率，通過司法程序進(jìn)行憲法監(jiān)督可能反倒需要更長周期。但司法的程序價值及其公正理性，確實(shí)可以提高憲法監(jiān)督的公信力和權(quán)威性，且采取準(zhǔn)司法形式和司法化并不能簡單等同。故在憲法監(jiān)督，尤其是違憲審查中不妨適當(dāng)引入。在近期，提起程序上，可參照立法法、監(jiān)督法等的規(guī)定，但應(yīng)擴(kuò)大監(jiān)督范圍，同時明確提請條件，如規(guī)定必須說明待監(jiān)督行為可能違反或抵觸的憲法規(guī)范。受理機(jī)關(guān)自是憲法委員會無疑，審查后可向涉及的主體提出相應(yīng)建議，由后者采取進(jìn)一步措施。但最終必須使憲法委員會可以獨(dú)立完成整個憲法監(jiān)督程序，作出終局決定。憲法監(jiān)督過程中，可通過聽證、網(wǎng)上公布、工作報告等保證民主性、公開性。尤其要嚴(yán)格遵守監(jiān)督程序要求，依法定形式和要件登記、反饋監(jiān)督結(jié)果。

　　值得一提的是，從憲法監(jiān)督效力來看，在中期，遇到受監(jiān)督主體在憲法監(jiān)督程序期間，經(jīng)溝通協(xié)商或其他原因自行更正違憲行為的情形，僅終止審查而無其他后果也可以算是追究的形式之一。但長期來看，這有違權(quán)責(zé)相一致的精神，不利于憲法權(quán)威的維護(hù)。

　　(作者為中國政法大學(xué)教授)